彭真主持起草一九八二年宪法

彭真主持起草一九八二年宪法

《彭真传》编写组

 

［摘要］为了贯彻党的十一届三中全会精神并适应改革开放和经济发展的客观形势，中共中央建议对1978年宪法“作比较系统的修改”。作为宪法修改委员会副主任委员，彭真直接主持宪法修改起草工作。他在研究比较了以往三部宪法后提出，修宪应当以1954年宪法为基础。关于修宪的原则，彭真提出：一是要从中国实际出发；二是宪法只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西；三是先考虑内容，再仔细斟酌文字。他强调，宪法是大家制定，大家修改，大家遵守，因此要充分发扬民主。从1980年9月五届全国人大第三次会议决定成立修宪委员会到1982年12月4日五届全国人大第五次会议通过新宪法，修宪委员会共召开了五次会议，中央政治局和书记处也多次召开会议讨论，其间宪法草案还交付全国人民讨论。在彭真主持下，修宪委员会及其工作班子发扬民主，集思广益，努力把中国共产党的主张和人民的意愿和智慧结合起来，为新时期的建设与改革、民主与法制的推进，完成了一项具有奠基意义的工程。

［关键词］彭真；1982年宪法；宪法修改委员会；宪法草案；全国人大及其常委会

［中图分类号］D921 ［文献标识码］ A

 

一、为什么要全面修改1978年宪法？

1979年初，党的十一届三中全会刚刚开过，中央就酝酿全面修改宪法。同年10月下旬，邓小平约胡耀邦、姚依林、邓力群谈话，指出：经中央常委研究，准备为明年五中全会、六中全会和后年十二大做点准备工作。第一，修改党章。第二，修改宪法。明年二月五中全会讨论，年底六中全会讨论，然后提交十二大。（参见《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第574页。）

新中国成立以后，先后搞过三部宪法。1954年制定的第一部宪法，是一部比较好的宪法。1975年又制定了第二部宪法，这是“文化大革命”的产物，存在严重的问题。粉碎“四人帮”以后，很快又制定了1978年宪法。事隔两年多，所以提出要对宪法做全面修改，主要是这部宪法已不能适应“文化大革命”结束以后新形势的需要。制定1978年宪法时，由于受历史条件限制，还来不及全面总结建国以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除十年动乱中“左”的思想影响，反映到这部宪法中，仍然保留着不少错误规定，包括继续肯定“文化大革命”，坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等原则错误。这些问题与同年年底召开的党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和新时期的客观实际很不适应，阻碍着改革开放和经济建设的发展。形势的发展把全面修改这部宪法提上了党和国家的工作日程。

1980年8月18日，中央政治局召开扩大会议。邓小平在会上做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第339页。）邓小平的这个讲话，总结国际共运和我国的经验教训，指出了国家政治体制存在的重大弊端和改革的方向，实际是提出了修改宪法的指导思想；并且把修改宪法作为第一项重大改革。这次会议做出决定，向即将召开的五届全国人大第三次会议提出修改宪法的建议。

1980年8月30日，中共中央向五届全国人大第三次会议主席团提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。9月10日，五届全国人大第三次会议通过决议，同意中共中央提出的修宪建议和宪法修改委员会组成人员名单。会议决定成立的宪法修改委员会，由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。在103位委员中，有中共中央政治局、书记处的全体同志，副委员长、副总理、政协副主席和各民主党派负责人、无党派著名人士等，是一个代表性很强的权威机构。宪法修改委员会对全国人大负责，任务是向全国人大提出宪法修改草案。宪法修改委员会决定成立秘书处，作为工作机构，由胡乔木任秘书长。

二、以1954年宪法为基础进行修改

从1980年9月成立宪法修改委员会，到1982年12月4日五届全国人大第五次会议通过修改后的宪法，历时两年零三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案（1980年9月至1982年2月）；第二阶段是全民讨论（1982年4月至10月）；第三阶段是全国人民代表大会审议（1982年11月底至12月初）。

提出修改草案花费的时间比较长。这一期间，彭真正忙于“两案”（“两案”，是林彪、江青反革命集团案的简称。最高人民法院特别法庭开庭时，最高人民检察院特别检察厅虽然是以一案提起公诉的，但“两案”的简称一直沿用下来。）审判工作并主持中央政法委工作。宪法修改委员会秘书处成立后，修宪的起草工作是由胡乔木具体负责的。此后的8个月中，在胡乔木主持下，秘书处一面着手调查研究，一面着手搭建宪法框架、起草条文。秘书处把1954年宪法和1978年宪法分发中央各部门、各地方、各界人士，请他们就这两部宪法如何修改，包括哪些留，哪些删，哪些改，哪些加，提出意见。之后，又召开了一系列座谈会，直接听取意见。从1980年9月到1981年6月，秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了13次座谈会，就修改宪法问题进行座谈讨论；并委托中央党、政、军机关和省级人大常委会协助征求意见；此外，还收集、研究了35个国家的宪法以及国民党的中华民国宪法。到1981年2月，秘书处完成了宪法修改草案的讨论稿（第一稿）；又几经修改，到5月份形成了新讨论稿（第五稿）。这些都是秘书处内部稿，对外一直没有拿出一个正式草稿。

彭真一直关注修改宪法工作的进展。修宪工作一启动，他就布置身边工作人员关注修宪工作的进展和动态，随时向他报告有关情况，并抽出时间，多次听取汇报。

1981年6月27日至29日，彭真出席党的十一届六中全会。会议通过了中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。会上，胡耀邦问彭真，宪法修改草案9月份能不能搞出来？不搞出来，明年工作不好安排。彭真于6月29日上午即向王汉斌等人传达胡耀邦的意见，同时提出了一个设想：修改宪法要以1954年宪法为基础，搞第二方案。

党的十一届六中全会通过历史问题决议之后，胡乔木病倒，需要休养，便向邓小平建议延迟修改宪法的时间。邓小平认为修改宪法必须抓紧，不能推迟，即与彭真谈话，委托彭真直接主持宪法修改起草工作。这样，从1981年7月开始，彭真具体主持了宪法的修改工作。

彭真对前一段修宪的情况是了解的。他看到各方面积极参与、各抒己见，提出了不少好的见解和建议。对这种民主气氛，他感到满意。同时他也注意到，修宪讨论中，由于对一些重大问题存在意见分歧，没有形成基本共识，以致8个月过去了，还没有拿出一份各方面都能大体接受的修宪草稿来。他感到，修宪首先要有明确的基础和依据。

关于修宪的基础，指的是以哪一部宪法为修改的基础。在通常情况下，修宪应当以前一部宪法即以1978年宪法为基础。彭真在研究比较了以往的三部宪法后提出，修宪应当以1954年宪法为基础。为什么要以1954年宪法为基础进行修改呢？彭真主要提了三个理由：

一是，1954年宪法规定的基本原则比较适宜。王汉斌回忆：当时，研究了1954年宪法，认为这部宪法虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且这部宪法有106条，比较完善。经过“文化大革命”，人们还是比较怀念1954年宪法。彭真考虑还是以1954年宪法为基础。他请示邓小平，邓小平赞成这个意见，同时指出：从1954年到现在，已有近30年了，新宪法要给人以面貌一新的感觉。

二是，以1954年宪法为基础修改，可以避免不必要的争论。如一院制还是两院制，民族区域自治，四大，罢工自由，要不要序言，检察机关要不要，全国、省人大代表任期四年等。许多问题，1954年宪法都考虑过，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。

三是，以1954年宪法为基础修改，有利于尽快完成任务。确定以1954年宪法为基础，思想路子就可以明确，就有可能搞得快些。

彭真还提出，修改宪法要以建国以来若干历史问题的决议为依据，他说：宪法不可能解决一切争论的问题。如果把党内还没基本一致的问题写上，必然会带到群众中进行辩论，不利于总结经验，不利于团结一致向前看。若干历史问题决议是经过中央长期考虑、多次修改，并经过四千人讨论的基础上做出的，是修改宪法的依据，要按决议的内容写。

在确定以1954年宪法和历史问题决议为修改宪法的基础和依据后，彭真强调：修改宪法，“在纲不在目”，“在要不在繁”，“只管战略，不管战役”。要解决最根本的问题，不写枝节的问题；只规定已成熟了的东西，不写不成熟的、还在实验中的东西；要从中国的实际出发，总结自己的经验教训，参考外国有益的经验，但不能照搬外国的做法；修改宪法的过程，要充分发扬民主。

三、宪法修改草案讨论稿的形成

修改宪法是一项巨大工程，涉及问题很多。彭真考虑，为了加快工作进展，在工作方法上应当分步进行，对某一问题有了较为成熟的方案，就向中央报告，取得中央的指示，再继续推进。

1981年7月11日，彭真到北戴河，住下后即集中精力研究修改宪法问题。7月16日，彭真给邓小平写信，请示宪法修改草案是否还要按原来预定的时间完成，以便安排工作。两天后邓小平答复：仍按原计划完成，不要推迟。这使彭真感到时间更为紧迫。

从7月22日开始，彭真听取胡绳、王汉斌汇报前一阶段修改宪法中的问题。听完汇报，彭真就起草工作简要地讲了几点意见：（一）首先要把问题搞清楚，再研究怎么解决。（二）“序言”还是要，不然历史任务、党的领导、指导思想不好写。（三）起草时先主要搞“序言”、“总纲”。（四）“序言”、“总纲”搞好了，给中央写个简要报告，再搞国家机构、权利义务。

7月的北戴河，海水蔚蓝，空气清新，名义上是来休息的彭真，一直不间断地工作。8月13日，彭真从北戴河回到北京。由于年岁大，加上连续紧张工作，过度疲劳，彭真患了急性肺炎，高烧不退，14日住进北京医院。从这一天到27日，一直在北京医院治疗。住院期间，彭真仍然连续听取修改宪法工作汇报。据工作人员记载，从8月24日至9月28日，彭真先后八次同修宪工作组的有关人员研究修改宪法问题，并于9月3日至10日，出席了五届全国人大常委会第二十次会议。

按照既定的修改宪法进程，时间愈来愈紧迫。彭真经过反复考虑，认为修宪工作必须集中力量进行，才能提高效率。在9月28日、30日两次与修宪工作组谈话时，他提出国庆节后，起草班子集中到玉泉山，集中精力修改宪法。10月3日，是国庆节假日最后一天，彭真在人民大会堂召开秘书处工作组会议。除原有人员外，彭真征得胡耀邦同意，把参加建国以来若干历史问题决议起草工作的龚育之、郑惠、有林、卢之超找来，参加修改宪法。由于宪法要体现历史问题决议的精神，调这些人员参加有利于工作。

会上，彭真发表了长篇讲话。这是他接手修改宪法的工作以来，了解各方面情况，看到、听到各种不同意见后，第一次系统地发表了自己对修宪工作的意见。他说：

一是，要从中国实际出发。修改宪法的根据，不是美国、日本，也不是新加坡。实际包括两个方面，一是现实的实际，一是历史的实际。讲历史，从本世纪以来，我国至少有四件大事是划时代的：孙中山领导的辛亥革命推翻帝制；共产党和毛泽东领导推翻三大敌人、建立新中国；废除了几千年的剥削制度；建立了独立的比较完整的工业体系。他在讲完这四个重大历史事件后说：这四件大事值得提出，要在宪法中表现和反映。二是，宪法只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。宪法不能太简单，太简单了，远不能适应当前和今后的实际需要，要尽可能比较完备一些。能定下来的有两类，一类是实践已经检验过了的；一类是有可能和必须实现的方面。三是，宪法本身，先考虑内容，搞清实际，研究提出意见。内容定了，再仔细斟酌文字。意要称实，文要逮意。

讲话最后，彭真强调了在修宪中发扬民主的问题。他说：“我们约定，不管谁说的话，又算数又不算数，对的算数，不对的不算数；大家同意的算数，不同意的不算数，最后要经过宪法修改委员会修改，全国人大会议通过才算数。当然，个人有不同意见可以保留。”“在讨论中，要畅所欲言，知无不言。自己的、别人的、听到的、从报刊材料上看到的，党内外的、国内外的，都可以在会上讲，然后把大家认为对的意见集中起来，定型化，写进宪法修改草案。这样，才能有一个真正广泛的民主的基础，和在民主基础上较为正确的集中。”

10月5日，彭真进驻玉泉山八号楼。修宪工作班子也一齐进驻。当天，彭真即主持开会，安排了分工和工作日程。

修宪工作一启动，“序言”就是一个有争论的问题。一是要不要写“序言”，从宪法修改委员会内部到各方面都有不同意见。这些材料彭真都看了。彭真是坚持写“序言”的，并就这个问题同工作班子多次讨论。看到不要写“序言”的意见后，彭真说，这个观点要不得，现在要尽快明确一条：宪法还是要写“序言”。为什么要写“序言”，他在不同场合多次讲过自己的意见。他说：就中国的历史和现实而言，有一些重要内容需要在宪法中表述出来，但又不适宜在宪法的条文中表述。比如，中国的历史，四项基本原则，国家的任务，统一战线，民族政策，对台湾的政策，国家的外交方针等，就需要通过“序言”表述。

为了实现这样一个目标，彭真主持“序言”的起草，经历了一个反复推敲、修改的过程。如何叙述中国的历史，开始时意见不完全一致。有人主张详细些，有人主张简略些。工作班子起草的叙述历史的那一部分，先后有几种写法，不断地调整修改。彭真在仔细研究了不同的写法后，提出了一个原则：宪法要写历史上的大事，不能事无巨细，要把重点放在近代以来。

与叙述历史密切相关的，是如何在“序言”中写四项基本原则。从宪法修改委员会收到的意见中，对这个问题有三种主张：一是四项基本原则是中国共产党的主张，不应写入宪法。二是四项基本原则不但应写入宪法，而且应当写入宪法条文。三是社会主义制度和人民民主专政应该写入条文，党的领导和马列主义、毛泽东思想则不宜写入条文，写入“序言”比较合适。

当时，确有相当多的人不赞成把党的领导写入宪法条文。彭真是坚决主张把中国共产党的领导写入宪法的。11月12日，他在玉泉山与胡绳、王汉斌、顾明等研究起草“序言”时，集中地讲了他的意见。他说：1954年党的威信很高，党、团员在群众中真正起模范作用，那时党的领导要怎么写就怎么写。现在不同，北京选举时，有的学校学生以非党员做竞选纲领，这在1954年、1964年不可能发生。理论工作务虚会时，小平讲“四个坚持”，有些文艺界负责同志一直到鲁迅纪念会前，不讲“四个坚持”。你讲社会主义优越，他讲三个小老虎（台湾、新加坡、南朝鲜）比你收入多，比你发展快。这个问题要解决。

但是，如何在宪法中表述党的领导和马克思列宁主义毛泽东思想，彭真提出用叙述历史的方法，得出坚持党的领导和马列主义、毛泽东思想的结论，不但是可行的，也是有说服力的。他说：要堂堂正正、理直气壮地写“四个坚持”。党的领导、指导思想在条文中不好写。如果写在条文里，有人信仰宗教、唯心主义，不就违反宪法了吗？在“序言”中不是写主张，而是写历史事实。历史证明，没有共产党的领导，没有马列主义、毛泽东思想做指导，就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。用事实说话，寓理于实。

为了写好“序言”，彭真投入了极大精力，边推敲，边组织讨论，字斟句酌地反复进行修改。“序言”草稿达十余稿。全国人大常委会办公厅保管的宪法修改档案，用整整两卷记载了彭真修改宪法“序言”的过程。现在人们看到的1982年宪法“序言”的绝大部分内容，就是彭真在80岁高龄时，从内容到结构，从字句到标点，反复修改确定下来的。王汉斌回忆，彭真花心血最多的，就是“序言”。

经过两个月夜以继日的工作，到1981年11月下旬，彭真领导工作班子起草出了宪法修改草案（初稿）。这个草案还有待中央讨论，之后还要提交宪法修改委员会讨论修改，从时间和进程上看，已明显不能按去年五届全国人大第三次会议的决议，提交当年年底的五届全国人大第四次会议审议。彭真考虑，要推迟完成期限，就必须依法办事，向全国人大做一个交代并得到批准。在11月20日至26日召开的五届全国人大常委会第二十一次会议上，彭真做了关于建议推迟宪法修改完成期限的说明；12月1日，又在五届全国人大第四次会议上再次做了说明，建议把宪法修改的完成期限推迟到次年五届全国人大第五次会议。大会通过了他的说明和建议。

宪法修改草案（初稿）写成，报中央书记处审议后，又做了一些修改和补充。12月初，形成了宪法修改草案送审稿。12月4日，彭真将送审稿报中央。12月19日，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。王汉斌回忆：12月中、下旬，小平同志两次审阅这个报告，还找了胡乔木同志，让他帮助修改宪法草案初稿。

2月14日、16日，中央书记处开会研究修改宪法问题。在宪法结构安排上，是沿袭1954年宪法的办法，在“总纲”之后，先写“国家机构”，再写“公民的权利和义务”，还是把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，有不同的意见。

2月17日，邓小平约彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法问题。邓小平针对修改稿，讲了七点意见：（一）从1954年到现在，原有宪法已经过了好多年，新的宪法要给人“面貌一新”的感觉。（二）同意胡乔木的意见，把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”的前面。（三）政社分开的问题要说，现在的宪法草案没有说，要说清楚。（四）要写上设立监察部和审计机关的规定。（五）人大专门委员会委员不一定在人大代表中产生。（六）保护国家名誉、保守国家机密要单独设一条。（七）要抓紧修改，几天内就开政治局会议讨论通过，然后开人大常委会。3月公布，讨论半年，再修改。

2月20日，中央政治局召开扩大会议讨论宪法修改草案。会上，讨论到国家主席问题时，发生意见分歧。邓小平主张设国家主席。有几位同志不主张设，理由是，如果设国家主席，只有小平同志担任，这样又增加了他的很多事务，对他的健康不利。邓小平说：除了我，别人也可以当嘛。这个问题当天的会议没有结果，准备23日继续讨论。

2月22日，胡乔木给胡耀邦、万里、习仲勋、杨尚昆写信，并把信加送彭真，请他们在23日中央政治局会议上发言，大力支持邓小平的意见，并说这件事是关乎党和国家政治生活正常化的久远的大事。当天下午，胡乔木去人民大会堂出席五届全国人大常委会第二十二次会议。会后，主持常委会会议的彭真找到胡乔木，表示同意胡乔木意见，要支持小平同志的设想。彭真还表示，在明天的中央政治局会议上，自己要发言，希望别的同志也发言。这样问题就容易解决了。

1982年2月23日，中央政治局会议经过讨论，达成一致意见，大家都同意设国家主席。这样，关于国家主席的规定就在宪法修改草案的条文中保留了下来，但条文内容仍是移植1954年宪法的规定。至此，在彭真的主持下，经过一年零四个月的工作，形成了宪法修改草案的讨论稿。

四、宪法修改委员会讨论宪法草案稿

1982年2月27日，宪法修改委员会在人民大会堂南段一楼会议厅举行第二次全体会议，讨论宪法修改草案讨论稿。从3月9日开始，宪法修改委员会分三个组，依宪法的结构顺序即“序言”、“总纲”、“公民的基本权利和义务”以及“国家机构”几大部分，进行讨论。秘书处先后出了16期简报，综合反映和交流委员们的发言和意见。

委员们和列席的人员，对讨论稿的总体内容和结构基本是肯定的，尤其对把“公民的基本权利和义务”提到“国家机构”之前，得到了大多数人赞许，一致认为这个改动恰当、很好，从宪法上突出了一切权力属于人民的思想。

对把“四个坚持”写入“序言”，虽然还有不同意见，但总体上是赞成的。丁光训委员认为，“序言”中对党的领导问题的表述，“与1975宪法和1978宪法相比，全部去掉了字面上的硬性规定（‘公民必须拥护中国共产党的领导’），强加于人的意味没有了，党的领导形象更高了，不是低了”。

对讨论稿中关于扩大公民权利、扩大全国人大常委会的职权、恢复设立国家主席、发挥中央和地方两个积极性、赋予省级地方立法权等规定，委员们和列席人员都给予了积极、肯定的评价，表示赞同。不同意见和修改意见有上百条，较多地集中在几个问题上：一是关于知识分子问题的规定；二是关于宗教信仰自由的规定，宗教界人士提了修改意见；三是关于国家领导人的任期的规定；四是关于“国家主席统帅武装力量”的规定。

3月16日，分组讨论结束后，彭真发表了讲话。他说，这次会议开始时，我曾说过，对秘书处提出的宪法修改草案（讨论稿），可以增，可以减，可以修改，也可以推翻。今天上午同各组召集人和秘书处同志们商议，现在开宪法修改委员会全体会，首先请大家考虑，这个稿子是否大体可用？是否可以作为修改的基础？有没有提出新的草案的？（彭真巡视全场，会场沉静，表示没有新草案提出）没有。那么就以秘书处提出的稿子作为基础进行修改。

彭真说，修改的任务很繁重。宪法既要简要，又要能在全国普遍适用。这个讨论稿怎么改？要从中国的实际出发。960万平方公里加海域，10亿人民，各地政治、经济、文化、风俗习惯很不相同，发展很不平衡。要从这个实际出发，吸收历史的和外国的经验教训。拿什么做标准？最大多数人民的最大利益。当然，有些问题要照顾少数，例如宗教信仰自由。宗教，信众哪怕很少数人，只要不破坏国家的统一，不搞损害人民利益的活动，那就要保护。

彭真强调，宪法是大家制定，大家修改，大家遵守。不能主观、不能疏忽、不能粗心大意、不能自以为是。这是中国人民的大事。他提出，大体用20天左右的时间进行修改，4月5日左右开第三次会议，争取4月中旬全国人大常委会公布交全民讨论。

从3月16日到4月上旬，20多天的时间里，彭真住在玉泉山，集中精力研究、处理修改宪法中的问题。据工作人员记载，这段时间，彭真同秘书处工作人员和有关方面领导干部研究修宪问题，达12次。在此期间，在彭真主持下，秘书处根据宪法修改委员会第二次会议讨论的意见，中央机关和省、自治区、直辖市负责同志的意见，对宪法修改草案（讨论稿）进行了反复修改，大小问题的修改有83处。

4月12日下午，在人民大会堂举行宪法修改委员会第三次全体会议。彭真主持会议。胡乔木就修改后的草案按章节做了说明。从4月13日起，在彭真主持下，全体委员开展讨论。由工作人员逐条宣读，然后逐条审议。会议到4月20日结束。大多数委员认为，宪法修改委员会经一年多的工作，已经有了一个比较成熟的宪法修改草案，可以提请全国人大常委会审议公布，交付全国人民讨论。

4月22日下午，五届全国人大常委会第二十三次会议举行。彭真代表宪法修改委员会向全国人大常委会提出宪法修改草案，并就修改草案中的8个问题做了说明。23日、24日两天，常委会会议分组审议宪法修改草案。普遍认为这是一个好的草案。在两天的审议中，常委会组成人员提出的修改意见，绝大多数属于具体规定中需要进一步修改完善的或者文字表述方面问题。实质性问题的意见主要是有关民族关系的表述。

修改草案第四条规定我国平等、团结、互助的民族关系，并规定“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结的行为，反对大民族主义和地方民族主义”。对这一规定，常委会组成人员总体上是赞成的，但有些常委会少数民族组成人员对其中“反对大民族主义和地方民族主义”提出了不同意见。彭真对他们提出的意见十分重视，会后多次主持研究关于民族关系的表述问题。之后，宪法修改委员会秘书处提出的历次修改稿，直至1982年11月下旬向全国人大提出正式宪法修改草案“序言”，都删去了“反对大民族主义和地方民族主义”这句话，并增写了：“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”

4月24日，全国人大常委会会议对宪法修改草案的讨论暂告结束。讨论中提出的意见，转给宪法修改委员会，在全民讨论结束后一并研究修改。这次常委会会议通过了《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》。

4月30日，彭真接受新华社记者采访，介绍了这次修改宪法的指导思想。5月4日上午，彭真又在人民大会堂圆厅主持召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，部署全民讨论宪法修改草案的组织工作。彭真说：宪法修改草案是在党中央直接领导下集思广益拟定的，是党的主张和人民意志的统一。

宪法修改草案交付全民讨论，标志着第一阶段修宪工作的结束。对于彭真来说，经过几个月的紧张、连续工作，终于有了一个阶段性成果。

五、全民讨论与宪法草案的进一步修改

全国有几亿人参加了宪法修改草案的讨论。中共中央各部门、国务院各部委和直属机关、人民解放军、各民主党派和人民团体共90多个单位向宪法修改委员会送来了讨论意见。这次讨论，使人民群众对草案的指导思想、基本精神和基本内容有了了解，提高了对社会主义民主和法制的认识，增强了当家做主的责任感，是一次全民的政治参与。各方面普遍认为，草案总结了新中国30多年革命和建设正反两方面的经验，体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策，代表了绝大多数人的共同利益，适合社会主义现代化建设的需要。

按照彭真的要求，宪法修改委员会秘书处把全民讨论的意见汇编成五大册，分发给宪法修改委员会每位委员，供讨论修改时参考。五大册修宪意见中，关于宪法实施的保障问题，意见最多、最集中。大多数意见是要求单列一章，对监督宪法的实施和对违宪的处理做出明确规定，建立“宪法委员会”、“宪法法院”一类专门机构。提出这一建议的有23个省、自治区、直辖市，五个中央机关，四个民主党派和人民团体。

彭真仔细看了这部分材料，并专门听取了全民讨论情况的汇报。

从9月1日至11日，彭真出席中国共产党第十二次全国代表大会。他两头兼顾，利用会议间隙，从9月2日至14日，先后五次召集宪法修改委员会秘书处工作人员研究宪法修改问题。彭真说：这次全民讨论，总的来说，大家对宪法修改草案是赞成的，认为草案实事求是，符合国情，切合民意，比较完善成熟，对于保障我们国家的长治久安和现代化建设的顺利发展，有重大、深远作用。对各方面提出的修改意见，要认真研究，凡是能够吸收的，都要尽量吸收。关于下一步修改的方针，彭真说：有两种看法，有的要求增加，有的希望简化。有些不是根本的、原则的问题，可以移到或补充到其他法律中去。两种意见都要研究，能吸收的，都吸收。要保持和突出宪法的根本法性质，力求保持它的稳定性。只规定成熟的，确定无疑的，国家和全国人民必须执行的；不成熟的，有争议的、尚难做结论的，不写。

在彭真主持下，对几个重大问题，都经仔细研究，提出了方案和处理意见。从工作人员的记录看，从9月中旬到10月上旬，彭真在玉泉山几乎每天与秘书处的工作人员讨论研究修改宪法问题。彭真说，到了这个时候，修改宪法采取什么态度？一句话：定。不搞争论，只写定了的原则。

10月9日，彭真向胡耀邦报送了宪法修改草案10月9日修改稿。中央书记处10月14日开会讨论了这个修改稿。当晚，由彭真主持，根据中央书记处的意见，对修改稿再做修改。修改完毕，彭真把这个修改稿报送胡耀邦、赵紫阳和邓小平。

11月4日 下午，宪法修改委员会举行第四次全体会议。彭真主持会议，胡绳对草案修改情况做了说明。从5日到9日下午，委员们对草案逐章进行集体讨论，对草案条文提了一些具体修改意见。

11月11日，彭真召集胡绳、王汉斌、龚育之、项淳一、顾昂然等人，研究根据宪法修改委员会委员们提出的意见，对草案再做修改。彭真提出，凡是有怀疑、没有把握的就不写，勾去十条没有什么了不起；除了十分必须和非加不可的，也一律不加。只有十多天了，临时加上去，没有好好考虑，会出毛病。在彭真主持下，秘书处又对宪法修改草案和关于修改宪法报告稿做了若干修改。

12日下午，彭真主持召开五届全国人大常委会第二十五次会议，通过了11月26日召开五届全国人大第五次会议的决定。会议的首项议程是听取和审议彭真关于修改宪法的报告，审议和通过宪法。13日，彭真给中央政治局常委写了一封信，报告最近这次修改的几个问题，并附上新的修改草案和关于修宪的报告。14日，彭真收到邓小平审阅宪法修改草案的批示：“退彭真同志。赞成，无意见。”当晚9时半，彭真将宪法修改草案修改稿报送中共中央。

19日、22日，中共中央政治局用两天时间，讨论并原则通过了宪法修改草案的报告。

23日下午，在彭真主持下，宪法修改委员会举行第五次全体会议，一致通过宪法修改草案及其说明，同时决定将宪法修改草案提请五届全国人大第五次会议审议。

六、八二宪法的正式通过

1982年11月25日上午，彭真主持召开五届全国人大第五次会议预备会议。会议通过了大会议程，选举产生了大会主席团。主席团第一次会议做决定：由于宪法修改委员会向全国人大提出宪法修改草案的任务业已完成，特决定在本次全国人大会议期间，在主席团领导下成立一个宪法工作小组，根据代表们在讨论中提出的意见，对宪法修改草案进行必要的修改，并向主席团提出报告。宪法工作小组由胡绳任组长，王汉斌任副组长。

11月25日下午，第五届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂开幕。宪法修改委员会副主任委员彭真受叶剑英主任委员委托，代表宪法修改委员会向大会做《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。

彭真首先报告了宪法修改的背景、过程，强调宪法修改草案总的指导思想是四项基本原则，并就我国的人民民主专政制度、社会主义经济制度、社会主义精神文明建设、国家机构、国家的统一和民族的团结以及独立自主的对外政策等六个方面，重点做了说明。接着，彭真着重说明了我国人民代表大会制度的核心内涵和政治体制改革的根本出发点。他说：

第一，我们国家政治体制改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。全国人大常委会是（全国）人大的常设机关，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。从地方来说，主要是加强地方各级政权（包括基层政权）的民主基础，同时扩大他们的职权。在基层社会生活中，还要加强群众自治性组织的建设，以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。

第二，国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家的权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。

第三，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由全国人大产生并对它负责，受它监督。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。

彭真用近两个小时，做完了这个有一万八千余字的报告。

从11月27日开始，大会分团审议宪法修改草案。胡绳对审议情况的概括是，全体代表“总的说是满意的。讨论中也提出了对宪法修改草案的补充和修改的各种意见”。

12月3日上午，大会主席团举行第二次会议，在主席团常务主席杨尚昆主持下，胡绳报告了宪法工作小组详细研究代表意见后对草案所做的修改。修改的内容大小一共30处。胡绳说明后，彭真就这次修宪的基本原则和实施宪法的保障问题做了补充说明。

彭真所以重点说明宪法实施的保障问题，是由于在大会审议中，对宪法实施保障的疑虑和担忧再次成了代表们关心的一个热点。关于这个问题，彭真说：大家关心宪法能不能执行的问题。是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施？外国有的是宪法委员会，有的有大法官，像美国、巴基斯坦就是大法官。我们是不是也采用这样的形式？这个问题，在起草宪法的过程中反复考虑过。大家所想的，就是“文化大革命”把1954年宪法扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞什么样的组织，能不能解决这个问题呢？不见得。恐怕很难设想再搞一个比全国人大常委会权力更大、威望更高的组织来管这件事。按照宪法规定，全国人大和它的常委会设六个专门委员会，凡是人大和它的常委会认为有违反宪法的问题，就可以交有关的专门委员会去研究。违宪的，全国人大常委会组成人员可以提出来，代表也可以提出来，每一个公民、每一个单位也可以检举，由常委会交专门委员会去研究，这在组织上讲比较理想。

主席团成员对彭真和胡绳的说明表示赞成，并由各代表团团长向各代表团做了传达。这样，提交代表大会全体会议的表决稿，没有规定设立宪法委员会来监督宪法的实施。同时，彭真同意并支持人民解放军代表刘志坚的意见，在总则中增加了“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定。

1982年12月4日，五届全国人大第五次会议举行全体会议，对宪法修改草案以无记名投票方式进行表决。到会代表3040名，赞成票3037张，弃权票3张。主席台上，大会执行主席习仲勋面向全体代表高声宣布：“现在宣布《中华人民共和国宪法》已经由本次会议通过！”万人大礼堂内掌声经久不息。

主持现行宪法的修改工作，是彭真复出后所做的一件大事。在他的主持下，宪法修改委员会和它的工作班子，发扬民主，集思广益，努力把中国共产党的主张和人民群众的意愿和智慧结合起来，为中国新时期的建设与改革、民主与法制的推进，完成了一项具有奠基意义的工程。

 

（责任编辑：王香平）