江泽民与我国经济特区的初创

江泽民与我国经济特区的初创

张明杰

创建经济特区，是经邓小平提议，中共中央、国务院为推进我国改革开放和现代化建设作出的一项重大战略决策。1980年至1982年，江泽民担任国家进出口管理委员会、外国投资管理委员会副主任兼秘书长期间，站在改革开放的第一线，直接参与创建经济特区的实践。他多次赴广东、福建两省，致力于经济特区的选址、规划，千方百计地协调解决经济特区在创建过程中遇到的诸多难题；积极参与在广东、福建两省实施特殊政策、灵活措施和制定《广东省经济特区条例》的工作；率领代表团出国考察出口加工区，总结国际上的成功经验，为我国经济特区建设和制定系统的特区政策提供参考。江泽民为经济特区的创建作出了重要贡献。

党的十一届三中全会以后，经邓小平提议，中共中央和国务院决定兴办经济特区，运用对外开放的条件，加快经济发展。时任国家进出口管理委员会、外国投资管理委员会副主任的江泽民，以他的智慧与魄力，果敢地站在改革开放的第一线，直接致力于经济特区的规划、调整和一系列基础建设工作，积极参与在广东、福建两省实施特殊政策、灵活措施和制定《广东省经济特区条例》的工作，率领代表团出国考察出口加工区汲取经验，为我国经济特区的创建作出了重要贡献。

一

1978年12月，党的十一届三中全会决定将工作重心转移到经济建设上来，由此实现了伟大的历史转折，拉开了改革开放的大幕。1979年4月17日，在中央召开的专门讨论经济建设的工作会议上，广东省委主要领导向中央政治局常委汇报时提出，希望中央下放若干权力，让广东在对外经济活动中有较多的自主权和机动余地；允许在毗邻港澳的深圳和珠海以及属于重要侨乡的汕头举办出口加工区。会议期间，福建省负责人也向中央提出了与广东省类似的设想。邓小平十分赞同这一设想。他说：还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛!中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。【《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第510页。】中共中央、国务院根据邓小平的意见，责成广东、福建两省进一步组织论证，提出实施方案。

6月上旬，广东、福建两省省委分别向中央递交了试办出口特区的请示报告。中共中央、国务院在慎重调查研究的基础上，于7月15日批转了广东、福建两省省委的报告，决定对两省实行“特殊政策、灵活措施”，在这个题为《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》（中发〔1979〕50号）的文件中批示:“关于出口特区，可先在深圳、珠海两市试办，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门设置的问题。”

为进一步具体谋划、推动和实施对外开放战略，1979年7月30日，五届全国人大常委会第十次会议通过决议，成立国家进出口管理委员会、外国投资管理委员会（以下简称“两委”——笔者注），具体负责对外开放有关问题的实施，加强对外经济贸易的管理，并任命谷牧副总理兼任“两委”主任。8月23日，中共中央、国务院下发《关于进出口管理委员会、外国投资管理委员会的任务和机构的通知》，明确这两个委员会是一个机构，两个名称。

新机构刚刚成立，急需一批懂政策、懂业务，思想活跃、年富力强的干部充实领导班子。1980年2月10日，国务院任命江泽民为“两委”副主任，兼秘书长。到“两委”以前，江泽民是第一机械工业部外事局局长，他年富力强又懂技术、懂外语、懂外事，给人们留下深刻、良好的印象。谷牧后来回忆说：我这几个助手（进出口管理委员会的几个副主任），都挑得很得力。因为我在国务院工作很久，这些人我都熟。我经常召集八个部的联席会议，那以后找一个人主持日常工作，就挑的江泽民。我觉得他脑子很新，是个很有才气的人。从此，江泽民成为谷牧的重要助手，“两委”的领导骨干。试办出口特区，是一项全新的开创性工作，备受各方关注，但在社会主义建设的历史上没有任何现成的经验可循，再加上改革开放初期僵化的思想观念、传统的体制机制等障碍，使得这一新生事物处于较多的争论和矛盾之中，每前进一步都要付出无比的艰辛，甚至承受很大的压力和风险。江泽民多次到深圳、珠海、汕头、厦门等地进行考察，研究和解决创建特区面临的一道道难题，使特区创建工作步步向前推进。

二

为了推动粤闽两省在对外经济活动中实行特殊政策、灵活措施以及试办出口特区，讨论和研究当时提出的问题和措施，中共中央、国务院委托谷牧于1980年3月24日至30日，在广州召开广东、福建两省会议，了解两省贯彻中央50号文件的情况。江泽民协助谷牧主持了这个会议，并在会前带一个先遣组到广东深入基层进行调研。当时，深圳、珠海两个特区正在积极筹建，深圳的蛇口工业区已开始施工，进度较快。这次会议最后形成的《广东、福建两省会议纪要》指出，特区建设“必须采取既积极、又慎重的方针”，“特区的管理，在坚持四项基本原则和不损害主权的条件下，可以采取与内地不同的体制和政策”，“特区主要是实行市场调节”。这份《纪要》还把特区定名为“经济特区”。会议刚一结束，4月1日至5日，江泽民又深入到汕头、厦门进行调研。经过缜密的调查和分析，对汕头经济特区选址在龙湖区、厦门经济特区选址在湖里区等问题，提出了意见和建议。

5月16日，中共中央发出《关于〈广东、福建两省会议纪要〉的指示》（中发〔1980〕41号），将1979年中央50号文件提的“出口特区”正式改为“经济特区”。这个名称的变化表明，我国要办的特区，是兼营工、商、农、牧、住宅、旅游等多种行业的综合性特区，而不是单一经营工业的出口加工区；是经济特区，而不是政治特区。它只是在经济上采取更加开放的特殊政策和灵活措施去吸引外资的一种特殊形式，并不是政治上的特殊形式，既不像台湾、香港，更不同于由不平等条约产生的租界、殖民地。

1980年5月，深圳市委从全国各地邀请了100多位专家来做经济特区的规划。当时投入的启动资金很少，专家们主张将有限的资金首先用于改造罗湖地区。罗湖毗邻香港，既是广东的南大门，也是利用外资开发房地产及商业的黄金地段。但反对者认为，罗湖地处低洼，年年发大水，开发罗湖就“把钱打了水漂”。争论中，江泽民于8月8日至12日带领一个小组到深圳、珠海实地调研。主要研讨和解决两个问题：一是中央50号文件已经向外界宣布中国要办经济特区，要引进外资，急需解决的海关关税问题；二是经济特区的基本建设规划调整问题。江泽民跟当时的海关关长讲，广东省经济特区条例现在还没公布，在公布以前，特区还是实行免税的办法，但海关要办手续。这一问题很快就解决了。刚刚谈完走出会议室，就碰上一场大雨，香港过来的人在脏水里面行走，女士们把高跟鞋提在手上，穿着袜子趟水。新中国成立已经30余年的祖国南大门的此情此景，实在令人尴尬。回到宾馆，深圳市有关方面的负责人要向江泽民汇报规划问题。江泽民说，用不着汇报了，老天爷已经汇报了，就这么定了，我跟市委去说。江泽民以他的远见，支持了专家的意见，搬掉罗湖山，填高罗湖区。昔日的低洼泽国，变成了现代化的新城。事实证明，优先开发罗湖，是深圳经济特区初创的决定性举措。

建设中的经济特区，是在突破一些条条框框的束缚中前进的。8日下午，江泽民去深圳蛇口工业区视察。蛇口的对外开放和发展给他留下深刻印象。与工业区负责人座谈后，针对工业区遇到的许多困难和问题，江泽民指出：“我们在四化建设中确实碰到许多问题。我认为有些是认识问题，因为特区是个新事物，而我们长期闭关自守（也有外国长期对我封锁的影响），对国外新情况缺乏了解，因此，想的，做的，常常是老框框，这些认识问题，我认为是可以原谅和可以说服的；但也有属于封建主义甚至封建割据的问题，有些单位大权在手，不照他们的旧框框办，怎样说他都不同意，对这种封建割据，则要做必要的斗争。”【李岚清：《突围——国门初开的岁月》，中央文献出版社2008年版，第76页。】当时已经有外商来蛇口办厂，但蛇口与香港直接通讯的问题还没有解决。蛇口工业区申请自建一座连接港澳的微波通信站，受到邮电管理部门和海关相关规定的制约。江泽民说：“通讯问题是个大问题，和外商合作建厂，通讯不便是不行的。据了解，香港电话很普及，平均四个人就有一部电话，而且电话安装费很便宜。我们国家落后，电话太少了，申请安装个电话很困难，而且安装费很贵。蛇口工业区为了适应和外商合营的需要，自己筹钱建设由蛇口经深圳通香港的微波电话，是件好事，一定要支持。”【李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第76—77页。】经过江泽民多方面的协调，经济特区第一座微波站建立起来，解决了通信问题，1981年7月起可以跟香港直接通话。

蛇口工业区的创建本意是吸引外资开发工业，特别是外向型工业。这自然就会有不少外商在那里工作、生活，工业区因此想办一家中外合资的购物中心，以便进口一些国内没有和无法供应的收取外汇的商品。然而，向外宾供应进口商品的外汇商店，历来是由国家有关部门指定的国营商店垄断经营的，很难设想在这个曾经的小渔村办一家外汇商店。除了购物中心迟迟不能批准外，蛇口与香港的海上通航问题，由于种种原因也无法解决。于是，工业区设法把遇到的问题向中央反映。

1981年10月16日新华社内参《国内动态清样》第2492期刊登了《深圳蛇口特区建设在两个问题上遇到困难》的文章，反映蛇口遇到的购物中心不能开办和蛇口至香港之间不能通航两个问题。江泽民再次出面帮助蛇口解困。经与海关总署、蛇口建设指挥部等有关部门协调，10月24日，他给谷牧写了一份专题报告，提出了解决问题的意见。在万里、谷牧的过问下，11月12日，由江泽民签发的国家进出口委《关于蛇口工业区“购物中心”及港口开放问题的处理意见》下发广东省经济特区管理委员会，两大难题得到明确答复。不久，中国第一家外资超市被批准在蛇口开张，蛇口与香港之间的直达客轮正式通航。

江泽民在此期间所处理的类似难题还有许多，遇到的困难也往往是如今难以想象的。但他以自己的坚韧、智慧和出色的协调力，推动了各类难题的有效解决。

三

在经济特区的初创时期，人们对经济特区建设的指导思想，对经济特区的性质、功能、地位、作用，以及如何管理等许多重大问题都存在着不同认识。无数的开拓者充满激情和希望，也有不少人心存顾虑和抵触。要使这一新生事物生存并不断发展下去，必须在法律上对其进行明确定位。1980年，江泽民在致力于经济特区的基本建设规划和协调解决难题的同时，参与制定了《广东省经济特区条例》（以下简称《条例》——笔者注）。

经济特区是我国对外开放的前沿，它要同国际市场打交道，必须有一套适应其发展、经国家最高立法机构审议批准的权威性法规，做到有法可依、有章可循。在分析研究海外许多经济性特区法规、参考海外资料和广泛听取海内外各方面人士意见的基础上，广东经济特区筹备小组起草了《条例》。江泽民参加了近十次的修改过程，可谓字斟句酌。他反复强调，我们的论据一定要充分，为什么要搞经济特区，搞经济特区的必要性、可行性，一定要有个理论依据，使大家听了以后能够理解，能够拥护中央和国务院的决定。如果大家意见、思想统一了，我们这些做特区工作、做具体事的同志工作起来就顺利多了。

1980年4月，广东省人民代表大会正式审议通过了《条例》。但创办经济特区必须要经过全国人大的审议和批准。此后，国务院责成国家进出口管理委员会组织对该《条例》进行研究论证。7月，在报国务院通过和全国人大批准之前，江泽民召集相关部委同志，听取深圳市委汇报《条例》的起草过程和主要内容。由于有关部门对《条例》中关于土地使用、劳动工资和税收方面的优惠条件有不同意见，他着重听取和讨论了这方面的问题。

关于土地使用问题。当时国外一般称为“地价”或“地租”。但大家感觉社会主义中国经过了土地改革，叫“地租”不合适，最终确定一个提法叫“土地使用期限”和“土地使用费”。关于土地使用期限，在《条例》中最早写了50年，后来作了修改，只原则规定根据投资人的情况和企业的性质分别确定土地使用期限。土地使用费也是如此。这个问题很快就达成了一致意见。

关于劳动工资问题。最早在《条例》中规定了最低工资，限下不限上，后来经过反复考虑，把最低限制取消了，采取由外商企业和职工签订合同的办法，以合同制的形式解决劳动工资问题。这个意见也获得了通过。

关于税收问题。外国经济特区对外商企业进口零部件、原材料和生活资料都是免税的。经过商谈，海关同意凡是外商来特区办企业，所有生产资料可以免税进口，必需的生活资料也可以考虑减免税收。最大的问题在于企业所得税，当时还叫工商税。由于香港紧邻深圳，到深圳投资办企业的多数也是香港商人，特区的税率更多地参考了香港的标准。鉴于深圳当时基础设施条件很差，所得税也应该比香港低一点。于是，为了吸引外资港资，《条例》将经济特区的企业所得税率定为15%，低于当时香港的17.5%，更低于内地的33%。财税等部门很多人对这一优惠方案提出不同意见，认为低税率会影响国家和地方的财政收入。江泽民当时在会上说，没有区别就没有政策，没有重点也就没有政策。现在中央决定要办经济特区，这应该是个重点，这个地方应该跟国内的其他地方有所区别。他的坚定和执着，使特区的优惠税率得以确立，为初创时期的经济特区赢得了竞争优势。

经过三天的讨论，各部门大体上形成了一致意见。特区《条例》修改定稿了，但要在全国人大常委会通过，还要进行充分的说明。8月21日至26日，五届全国人大常委会第十五次会议召开期间，将《条例》列入议程。21日，江泽民受国务院委托，向全国人大常委会作关于广东、福建两省设置经济特区和《条例》的说明。他具体阐述了设置经济特区的根据和经济特区的性质、经济特区组织管理的基本原则、对经济特区企业的优惠政策、经济特区建设的实施步骤。同时说明，由于我们办经济特区缺少经验，一下子拿不出一个总的经济特区条例来，因此先搞一个《广东省经济特区条例》。这几点说明，为会议审议提供了重要依据。8月26日，全国人大常委会批准了国务院提出的《广东省经济特区条例》，并予以公布。《条例》的通过，以国家法律形式宣告经济特区正式诞生。这是我国对外开放和经济体制改革的重大创举。江泽民所作的说明，成为我国改革开放过程中的标志性文献，后来，作为开卷篇收入《江泽民文选》第一卷。

四

社会主义国家办经济特区没有先例，但此时，世界范围内建成的出口加工区已有70多处。对外开放，就是要吸取人类文明的一切优秀成果，包括资本主义国家的先进技术和经验。1980年9月初，对外经济联络部争取到一个由联合国开发计划署出资，到一些国家考察出口加工区的发展情况的项目。这个项目交给国家进出口管理委员会来负责，江泽民认为这对借鉴国外的贸易制度、投资制度和开发经验是一个很好的机会，随即组成了一个包括国务院有关部门和广东、福建两省以及深圳、厦门两特区负责人等九人参加的经济特区考察组。1980年9月26日至11月7日，江泽民率组考察了斯里兰卡、马来西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥、爱尔兰等六个国家的八个出口加工区。考察组成员先后同主管出口加工区的部门和地方当局举行了27次会谈，访问了22家工厂，还接触了一些投资者和企业管理人员，听取了他们的经验介绍。江泽民一行还借回国途经日内瓦的机会，参加了联合国组织的关于出口加工区建立和发展问题的讨论会。

这次考察的六个国家，除墨西哥、爱尔兰外，都是上世纪50年代前后独立的。它们独立后在发展方面面临的共同问题是：资金短缺，劳动力过剩，政治经济不稳定。为了改变这种局面，他们除大力发展本国民族经济外，还及时利用发达国家输出资本和把劳动密集型产品的加工或装配业转移到发展中国家去的要求，在国内开辟一些特定地区，建立出口加工区，来接受外资直接投资，既无须还本付息，又可引进资本、技术和企业经营管理能力，还可以开辟国际市场。在考察中江泽民等还了解到，建立出口加工区往往遭到非议，被认为是为发达国家提供资本输出的场所，搞的是“殖民地经济”。经过同各国当局主管部门座谈，他们得出的共同结论是，从形式上看，出口加工区在资本、技术、市场方面主要依赖外资，而土地和劳动力取之于当地，就这一点来说，它同所谓“殖民地经济”似乎有某些相似之处。但是，“殖民地经济”是宗主国对殖民地强制施行的经济制度，而“出口加工区”是主权国家把它作为发展本国经济的一项措施，独立自主而且是有策略地加以运用的。

考察组回国后，江泽民主持起草了考察报告。报告归纳了五条国外举办出口加工区的经验：立法比较健全，涉外法规条例成龙配套，可操作性强；有开发总体规划，从小到大逐步建设；管理体制比较灵活，地方和企业有较大的自主权，办事效率很高；注重人才培训；有优惠的进出口和吸收投资政策等。报告还就如何借鉴外国的经验，搞好广东、福建两省经济特区建设等问题，总结出了五点可供借鉴的经验。第一，设立出口加工区必须有完备的立法手续和明确的法律条令。考察组因此提出我国的特区要抓紧经济立法，建议先请广东省经济特区管理委员会制定《条例》的实施细则，以及有关海关、外汇、出入境手续、土地使用费、劳动工资等管理条例的草案，报请国务院审批。第二，出口加工区一般都成立一个高效能的管理机构。特区行政机构要非常精干，办事效率要很高，程序手续要比较简化。国外当时有个说法，叫一站制，一个地方就能把所有的手续都办好。这就涉及一系列的行政体制改革的问题，不搞这一套，特区很难搞下去。第三，必须搞好总体规划，搞好基础设施。这些国家很重视出口加工区建设的总体规划。在制订总体规划时，都反复作可行性研究，并雇请有声望的咨询公司帮助审查修改。要搞经济特区必须制定一个符合实际的规划。要解决特区的功能是什么、要发展什么、要搞一些什么样的产业等一系列问题。有了一个好的规划，特区就成功了一半。第四，必须大力培训工人，提高技术知识水平。能否提供足够的技术工人，既是吸引外资的一个重要条件，也是出口加工区从劳动密集型向技术密集型升级的关键。第五，采取优惠条件努力争取外资。新加坡的说法很形象，叫“蚂蚁政策”。香甜的东西放在地上，一大群蚂蚁就来了；如果是苦药，一个蚂蚁也不会来。一定要让人感到有利可图。这次考察收集了一大批材料，进一步了解到国际经济发展状况，许多好的经验被吸收进我国经济特区建设的决策和实践。

1981年是我国经济特区发展史上很重要的一年。经过实践和摸索，特区的政策和制度日臻成熟完善。5月27日至6月14日，江泽民协助谷牧主持召开了广东、福建两省和经济特区工作会议。会议进一步检查总结了贯彻执行党中央和国务院关于办特区的决定的情况和经验，讨论了两省对外经济活动实行特殊政策、灵活措施和设置经济特区的有关问题，研究提出了进一步落实的措施。会议特别强调，要把特区建设好，必须在统一认识的基础上，制订一整套适合特区性质和要求的政策措施，使特区真正办起来。会议还建议全国人大常委会通过议案，授权广东、福建两省人大常委会制订所属特区的单行法规，并向全国人大常委会及国务院备案。会议最后形成了《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》。7月19日，中共中央和国务院发出文件（中发〔1981〕27号），批准了这个会议纪要。这个文件为四个特区的全面建设统一了思想，提供了具体指导。特区的整套特殊政策和灵活措施，就是在此基础上逐步形成的。比如，特区企业职工一律实行合同制，企业有权自行招聘、试用、解雇，就是在这个文件中提出来的。

1981年11月23日，江泽民受国务院的委托，向全国人大常委会第二十一次会议作关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议的说明。他介绍了深圳市特别是蛇口工业区引进外资和经济发展，以及珠海、汕头、厦门三个经济特区也正在抓紧进行总体规划和部署的情况。接着，他指出，虽然取得了显著的成绩，但由于已通过的《条例》还只是个原则性的规定，有许多具体的政策和法令尚未公诸于世，如特区企业的登记注册、劳动工资、土地租用及人员出入境管理等，还没有单行法规，致使不少外商仍抱观望的态度。同时，在特区工作的人员也因为没有具体的法规和实施细则，在对外活动和处理各项事务中，无章可循，致使放不开手脚和口径不一，处于被动的局面。因此，尽快制定和颁布经济特区的各项单行经济法规，已成为当务之急。

1981年11月26日，全国人大常委会通过《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，授权这两省人大及其常委会，根据有关的法律、条令、政策规定的原则，按照当地具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。据此，广东、福建有关方面起草制定了海关法、投资法、土地管理法等一系列单行法规，对在经济特区投资的外商在经营管理、税收、土地使用、产品销售、外汇管理等方面给予优惠待遇。这就进一步保证了经济特区建设的顺利进行。

经济特区建起来了，随着中国的对外开放全面展开，“两委”也完成了它的历史使命。1982年3月，国务院进行机构改革，“两委”并入新成立的对外经济贸易部。江泽民在“两委”工作的两年零三个月中，为创建经济特区做了大量细致的工作，并经受了难得的考验和磨练。而他宽广的胸怀、开阔的视野和务实的作风，更是赢得了广泛的尊重（上接第28页）和信任。

离开“两委”后，江泽民先后担任过电子工业部部长、上海市市长和上海市委书记，仍然高度关注经济特区的发展。出任中共中央总书记后，江泽民一如既往地重视、关心和支持经济特区的工作。1990年6月他到深圳进行了三天的实地考察，提出要继续把特区办好，发挥在改革开放中的“排头兵”作用。同年11月26日，他在出席深圳经济特区成立十周年庆祝活动时指出：“经济特区建设所取得的成就充分证明，创办经济特区的实践是成功的，实行改革开放的总方针是完全正确的。它从理论与实践的结合上，丰富了我们对建设有中国特色社会主义的认识”，“经济特区的有关政策，党和国家要保持其稳定性和连续性，并在实践中逐步完善”。【《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社1991年版，第1310、1313页。】后来，江泽民曾多次深入经济特区考察并发表重要讲话，强调要把发展经济特区贯穿于社会主义现代化建设的整个过程，我国基本实现现代化要搞多久，经济特区就要搞多久；希望经济特区增创新优势，更上一层楼；要求经济特区创造新的业绩，率先基本实现现代化，努力形成和发展经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。这些重要指示，引领着经济特区飞驰在改革开放的快车道上，绘就了我国现代化建设波澜壮阔的辉煌画卷。

〔作者张明杰，中共中央文献研究室副研究员，北京100017〕

（来源：《党的文献》2010年第5期）

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