加拿大的公共安全理念与管理体系

2016年5月1日，加拿大艾伯塔省麦克默里堡西南15公里外的偏远地区发生森林火灾，2天后大火蔓延至麦克默里堡，烧毁超过2400栋建筑，近10万人从麦克默里堡一带被疏散，此次森林火灾过火面积超过1600平方公里，经济损失巨大，是加拿大历史上最大规模的森林火灾。需要注意的是，加拿大政府对大火的控制似乎完全失控，但在艾伯塔史上最大规模的居民撤离中却秩序井然，并无人员因火灾直接死亡，实际上这与加拿大不断演进的公共安全理念与管理体系息息相关。

森林火灾管理理念在不断演进

近年来，加拿大政府林火管理的理念正在不断演进。目前，加拿大的森林管理部门已经认识到，林火也是促进森林更新与生长的自然条件之一，可以有效促进森林生态系统更新，为部分特定植物的成长提供机会。比如，在加拿大北方地区，森林火灾频繁，对各特定的物种、植被等都有有利影响，甚至会影响到野生动物种群的调节。另外，森林管理者有时会专门使用特定的燃烧来实现促进森林更新，减少大火灾风险，改善野生动物栖息地等管理目标。

加拿大的政府架构可分为联邦级、省和地区级，行政区划包括10个省和3个北方领地政府组成。目前，加拿大森林火灾通常是由省和地区政府主管，如果大火发生在国家公园或者军事基地则由联邦政府负责。从灭火的目标设定来看，优先级别是主要避免火灾毁坏人类居住区、高价值商业林、娱乐休闲区等重要目标，加拿大约有9%的森林面积属于这个级别。其次是野生公园、经济价值低的偏远林区。此外，保护稀有的栖息地、文化特色区等目标，也会影响政府做出是否前往灭火的决定。实际上，从加拿大自然资源部发布的数据来看，加拿大任凭森林大火烧的区域高达65%，这也是加拿大政府在此次灭火中看似“不积极”的主要原因。

构建一元化的公共安全管理架构

近年来，除了林火之外，加拿大政府面临关键基础设施风险，气候变化、环境变化、动物和人类疾病、恐怖主义等一系列重大安全风险的挑战，为了更好地整合分散在各部门的安全管理资源，加拿大联邦政府在2003年12月组建了公共安全与应急准备部，该部承担灾害管理、打击犯罪和反恐、边境安全、情报信息、网络安全等具体职责。下辖加拿大边境服务局、加拿大安全情报局、加拿大惩教服务局、加拿大假释委员会、加拿大皇家骑警等多个机构，并在魁北克、安大略、不列颠哥伦比亚等地设有5个分区办公室。

由于加拿大的政治体制采用了联邦制架构，超过90%的灾害是由本地或省级政府来处理的，并不需要联邦政府直接参与。如果应对灾害所需的资源超过了所在省和地区的资源，联邦政府公共安全部可以应省和地区的要求进行支持。2005年通过的《加拿大公共安全和应急准备法案》规定，公共安全部长行使“国家层面有关公共安全和应急准备领导职责”，统一负责协调联邦政府的应急响应工作。目前，加拿大已经构建了“平战结合、平灾结合”的一元化的应急管理框架。比如，关于派军队参与应急抢险的问题，灾区所在省份的省长，可直接向加拿大公共安全部正式提出应急力量甚至军力援助的请求，以提高应急响应效率。此次阿尔伯塔省麦克默里堡火灾中，加拿大西部联合特遣队在本次应急抢险中迅速派出了5架直升飞机和1架C-130J大力神运输机，总共65名空军人员。从5月4日到12日的行动中，共运输了12.47万磅物资。

通过“系统性管理方法”来完善应急协调机制

加拿大政府认为“联邦应急响应协调工作是一项巨大的事业，不可能一蹴而就，并需要采用系统性管理方法”。2004年4月发布的《加拿大国家安全政策》中，明确提出了要加强联邦政府和其他实体之间的合作，并明确了“全危害”的灾害管理方法，强调构建“最新的应急响应系统”，着力加强国家安全和应急准备工作。为促进各方在重特大突发事件中能更好协调，2007年加拿大政府出台了《加拿大应急管理框架》；2011年1月出台了《加拿大应急管理框架（第二版）》，进一步补充了协调工具、治理机制、应急管理未来方向等3项关键内容。还强调了“应急管理框架是建立在加拿大应急管理系统之上”。

2005年1月发布的全国应急响应系统是加拿大应急管理工作的重要组成部分。全国应急响应系统为联合联邦、省和地区应对各类灾害提供了统一的协调机制，它支持和促进各级政府、私营部门、非政府组织和国际利益相关者之间的采购和后勤协调。该系统具有以下典型功能：一是明确了联邦、省和地区的应急响应系统在应对所有危害之间的关系；二是确定了联邦、省和地区的具体的协调活动，包括态势感知、风险评估/影响分析、规划、物流支持协调、公共通信等具体内容；三是完善和加快了联邦、省和地区的应急响应协调和决策程序；四是建立了标准化的术语，它可以被联邦、省、地区政府和利益相关方用来促进信息的及时、快速交流；五是准确描述和界定了一个省或地区请求联邦紧急援助的协调机制。

注意新技术的运用与信息分享

加拿大森林管理部门已经开发出了大量森林火灾模型和应用程序。这些工具可帮助安全管理人员做出快速决策，更好配置安全资源。目前，广泛应用的加拿大森林火灾危险评级系统，主要包括以下部分：森林火险天气指数系统；森林火灾行为预测系统，该系统被用来评估潜在的火灾蔓延速度，可燃物类型、消耗和火灾强度等；加拿大火灾效果模型，可用于模拟分析火灾的直接物理效应，以及对森林植被所产生的生态效应，从而为制定灭火计划做参考。另外，政府和大学的研究人员已经开发了几个火灾发生预测模型量，比如，火灾概率分析系统。此外，卫星也被用来探测火灾。还有，加拿大政府高度重视安全信息共享，开发的国家信息交换模型可以促进知识的高效传递，实现多部门间的有序、有效合作，更好履行其使命。