美国对耕地休耕如何补偿

党的十八届五中全会作出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”的部署，确保这项制度顺利实施，关键是对休耕农民进行合理补偿。美国的耕地休耕补偿政策值得借鉴。

美国自1933年起，迫于生态环境恶化和农产品过剩的双重压力，开始实行耕地休耕计划，罗斯福政府颁布了第一部农业基本法——《农业调整法》，对主要农产品制定播种面积配额，规定停耕面积的比例，同时对自愿限产、休耕的农场主给予一定的补偿。《农业调整法》的出台把耕地休耕提升到了制度层面，使其成为美国农业的一项基本政策。迄今美国陆续颁布实施了20个农业法案，其中多数法案都对耕地休耕及补偿政策有所涉及，由此形成了以法律为依据的耕地休耕补偿政策体系。这些补偿政策主要是依托一系列资金补贴项目来实现的，其中历时最长、覆盖面积最大的是“休耕保护储备计划”（conservation reserve program，简称CRP）。

CRP项目根据美国1985年通过的食品安全法案设立，主要针对土壤易受侵蚀或具有其他生态敏感性的农业用地，由美国政府提供资金对自愿参与的农民进行补贴，以弥补其损失并扶持其在休耕地上采取种树种草等长期性植被保护措施。CRP从1986年起实施，至今已持续30年，其补偿机制有不少可供借鉴之处。

补偿机制是动态调整的。CRP的具体措施一直在根据不断变化的社会经济状况和不断增加的环保需求适时做出调整。一方面，是调整保护目标。从最初只关注土壤侵蚀程度，到1990年以后陆续将改善水质、修复湿地、保护野生动植物纳入目标。另一方面，是调整申请筛选方式。在项目初始阶段，主要以农民自愿申报与政府审批相结合的方式筛选申请，只要农民申请的补偿标准低于或等于农业部确定的最高标准，就可获得批准。《1990年农业法案》实施后，美国农田服务局开始采用环境效益指数（Environmental Benefits Index，简称EBI）作为筛选申请的标准，EBI的计分因素包括一整套环境效益评价指标，如减少水土流失、净化水质、保护野生动物栖息地及整体实施成本等，对不同效益给予不同权重。除改变申请筛选标准外，申请方式也改为以“保护拍卖”（类似于市场竞标）的方式进行。首先，农田服务局根据各县土地相对生产力和旱地平均租金确定土地租金补贴的参考值，然后，农民按自己的休耕机会成本上报愿意接受的租金数额进行投标。最后，农田服务局根据EBI评价体系对每项投标申请进行估算评级，按照评级结果排序来决定接受哪些申请。EBI的计算会根据保护目标的变化和农产品市场变化而作出相应调整。

遵循成本效益最大化原则和自愿与竞争相结合原则确定补偿标准。美国的休耕补偿标准主要按照低于农民放弃生产的机会成本加上维护成本之和的上限来确定。1990年之前实行的是固定补偿标准，包括土地租金和植被保护措施的实施成本两部分。1990年之后，为提高成本效率，引入了市场机制，采取竞标的方式来分配保护合约。通过竞标，将农民愿意接受的最低补偿金额加上一部分政府支出之和，与相应的休耕环境效益相比较，最终选出使单位美元支出获得最大环境效益的投标申请。这种竞标机制隐含了自愿与竞争的原则，补偿水平由土壤保护购买者（政府）和销售者（农民）之间的供求状况来决定。由于农民对数量有限的合约进行竞争性投标时，不得不在提高要价获得较高净收益与降低中标机会之间作出权衡，而面对竞争，农民不可能过高投标，所以，竞标的结果必然能减少过度补偿并提高成本有效性。

补偿标准差别化、多样化。美国农业部根据各地土地的相对生产率和租金价格，在各个地方对每一类型耕地制定了不同的最高补偿金额，因此，实际执行时，休耕租金补贴标准是有差异的、多样的。另外，在植被保护实施成本补贴方面，规定农民用于种草植树和植被管护的费用可获得不超过总成本的50%的补偿，由于采取的植被保护措施各不相同，所以最终的成本补偿标准也不尽相同。

补偿期限较长，并可根据农民意愿延长。CRP项目的休耕合同期限通常是10—15年（以10年居多）。合同到期的农民可以自动延期一年享受补偿（也可以申请提前结束合同），一年后，还可以申请继续参与项目。为激励农民长期休耕，对一些持续签约的项目，除获得正常的补偿外，政府每年还提供不超过年租金20%的其他经济资助。CRP项目自1996年起，陆续有合同到期。有研究表明，平均60%的原休耕土地又被纳入后续新的CRP计划中。

CRP项目推行30年来，在减少水土流失、提高土壤质量和保护农地环境方面发挥了显著作用。但必须看到，美国实施耕地休耕，不仅有改善生态环境的考虑，还与农产品价格波动有紧密关系。通常当农产品价格陷于低迷时，美国就会开始土地休耕计划。为防止休耕对农业生产造成不利影响，美国政府要求一个县的所有休耕项目总面积不得超过全县农业用地总面积的25%，并且对所有农业生态补偿项目都有预算和面积的限制。

在启动实施CRP之后，美国又陆续增设了一系列保护农业生态环境的项目，包括环境保护激励项目、环境保护强化项目、农业水质项目、野生动物栖息地保护项目。与CRP项目实行休耕不同，后增加的4个项目是针对利用中的土地实施管理和保护的，这些项目及相关法律与CRP一起形成了较为完善的美国耕地保护补偿体系。