新民主主义革命时期党内请示报告制度的历史考察
【党史钩沉】
请示报告制度既是党的一项重要政治纪律、组织纪律和工作纪律，也是党的领导制度的重要组成部分。作为马克思主义政党，中国共产党始终重视请示报告制度，并且根据不断变化的革命、建设和改革形势，积极探索、建立健全请示报告制度。新民主主义革命时期是请示报告制度的肇始及正式确立阶段，对这一时期党内请示报告制度的形成与发展作出全面深入的梳理及分析、总结其历史经验，具有重要意义。
请示报告制度的酝酿摸索
在成立初期，中国共产党就意识到请示报告工作的重要性。党的二大通过的《中国共产党章程》，在第四章对党员被开除的后续问题做了规定：“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会。”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第1册，中央文献出版社2011年版，第168页）这不仅是我们党第一次从党章层面就基层党组织建设提出的纪律要求，而且迈出了党内请示报告制度建设的第一步。党的三大重申了这些要求，并从党员成分、数量、质量以及党的纪律等方面要求各级执行委员会严格报告这些问题。
党的三大召开以后，国共合作进一步加快。为了更好地了解各区级党组织的工作进展情况，1923年11月通过的《教育宣传问题决议案》要求各地在组织政治讲演、政治讨论等以后，要将以上情况“每月报告中央教育委员会”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第1册，第355页）。这对当时各区级组织加强政治建设发挥了积极作用。但是，仍有一些地方党组织不报告，有的报告则过于简略。对此，1924年5月通过的《湘区报告》强调，“现接中央通告，以后本区同志往他区及他区同志来本区与本区各地方同志之调动，均应先报告区委决定”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第2册，第44页）。同年11月，毛泽东同志签发了《中央通告第二十一号》，就党务等工作的报告情况提出了明确要求。例如，“委员会或组长，至少一星期应向中央作报告一次，报告一星期内所做工作”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第2册，第164~165页）。
党的四大以后，为了加强对各级党组织建设的指导，1925年2月，中央对各组织提交报告的内容、时间等问题作出了规定。1926年2月的《中央通告第七十七号》不仅重申各级党组织须按时向中央报告工作，而且对报告的内容作了区分，将报告分为政治报告、部门专项工作报告和不定期报告三大类型。当时，各地农民运动进入高潮，但是，不少地方很少及时向中央报告农民运动情况。即使作一些报告也大多是梗概或者笼统地讲些空话。为此，1926年8月发布的《成立农委发展农民运动并定期报告农运工作》明确要求：“以后各区各地，每月至少应将农运工作情形专门报告于中农委一次，其临时发生之斗争亦应随时报告！万不得有误！”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第3册，第351页）在农民运动过程中，如何及时发现并解决贫农与地主之间的矛盾和冲突，也是中央高度关注的问题。对此，1927年6月发布的《中央通告农字第五号——农运策略》要求各级党组织在推动农民运动过程中掌握正确的策略，并将运用策略的情况及时报告中央。
从这些历史资料的搜集整理来看，尽管这一时期有些报告的内容比较简单，请示报告工作尚处于摸索阶段，但是，在建党之初，我们党就意识到报告的重要性并根据革命斗争的形势及时跟进和调整，不仅顺应了当时革命斗争的需要，为党的建设提供了有力支撑，而且为后续相关工作的制度化奠定了重要基础。
请示报告制度的基本形成
第一次国共合作破裂后，党的组织形式和活动范围发生了深刻变化和重大转变。为了改进和加强党的宣传、组织工作，1928年10月党中央先后发布了关于党的宣传鼓动工作和党的组织工作的第四号和第七号通告，分别就宣传和组织工作的报告作出了规定。其中要求：“每个省委接到此通告后，应立即提出讨论，并根据过去经验与现在需要，作一切实的宣传计划，寄交中央，并将过去宣传工作状况详细报告。”“以后省委应督促各级党部做组织报告，每月整理向中央作单独组织报告一次。”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第5册，第678页）为防止报告工作流于形式，同年10月发布的《中央通告第七十三号》指出，“各省对中央的报告过于简单、零碎，因此中央无法知道各地实际情形，即无法给各地以正确的指导……如无详细报告，中央即停发经费”（《中国共产党组织史资料》第8卷，中共党史出版社2000年版，第237页）。1928年11月，毛泽东同志撰写了《井冈山的斗争》，向中央全面报告了当地的基本情况，并提出了要请示和解决的问题，这成为请示报告制度的典型范例。
1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府建立。为加强苏维埃政权建设，中华苏维埃共和国临时中央政府《关于建立报告制度问题》的通令，从报告的时间和层级等方面对报告制度作出了详细规定。比如，要求各级苏维埃政府要建立下级向上级经常作报告的制度；乡政府向区政府、区政府向县政府，均需按上述层级每月作一次口头报告和书面报告；县政府每两个月向省政府作书面报告一次，每三个月作口头报告一次；省政府每三个月向中央政府作书面报告一次，每四个月作口头报告一次。如遇临时问题，则要及时报告。这些要求较之以往明显更加细化。
全民族抗战爆发后，为了保障党的集中统一领导，特别是着眼于解决一些地方的基层党组织“在一些重大问题上不遵照中央的政策和指示，事前不请示、事后不汇报”的情况，中央军委于1937年10月成立了总政治部，并要求所有八路军、边区部队等“将部队重要政治情报书面报告，如组织统计干部的履历等”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14册，第569页）。随后，《关于建立政治工作报告制度的指示》要求各级部队机关每七天向上级机关报告一次政治、纪律以及地方工作等方面的情况。但是，随着抗日战争进入相持阶段，一些地方党组织和部队出现了不请示、不报告的情况。这不仅影响中央权威和集中统一领导，而且不利于团结抗敌。为此，1939年3月，八路军政治部发出了《关于建立报告制度的通知》，不仅规定了报告的时间要求，而且就报告的性质、内容和注意事项作出了详细说明。与此同时，中央政治局于1939年8月作出了《关于巩固党的决定》，要求“各区党委每月向中央报告一次关于巩固党工作的执行情形及其经验”（《中国共产党组织史资料》第8卷，第521页）。
1941年7月，中央政治局作出了《中共中央关于增强党性的决定》，进一步要求“各个独立工作区域领导人员，特别注意在今天比任何时候更需要相信与服从中央的领导”（《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第146页）。与以往有很大不同的是，这个决定将请示报告制度上升到党性的高度来认识并提出要求。为进一步巩固这项制度，1942年9月，中央政治局又通过《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，继续强调这一问题：“在解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示，都是党性不纯与破坏统一的表现。”因此，“各根据地领导机关在实行政策及制度时必须按照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一”（《中共中央文件选集》第13册，第433~434页）。
由此可见，这一时期党对请示报告制度的探索具有三个鲜明特征。其一，适用领域不断拓展。请示报告制度不仅涵盖党的各级组织之间，而且逐渐拓展到政府和军队。比如，1932年1月、1937年8月、1937年10月、1939年3月、1941年7月，中央军委总政治部先后从不同层面就军队的请示报告问题作了规定。其二，制度雏形初步显现。虽然这一时期请示报告制度尚未正式确立，也没有形成稳定的制度框架，但是其基本轮廓已经初步形成。其三，与党的政治建设更加紧密关联。《中共中央关于增强党性的决定》《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》等，站在党性的高度来要求各级党组织加强请示报告制度建设，彰显出更加鲜明的政治属性。
请示报告制度的正式确立
解放战争时期，针对有些地方仍然存在“事前既不请示，事后又不报告”的情况，党中央提出了更加明确的要求。在这个过程中，1948年1月毛泽东同志起草的《关于建立报告制度》的党内指示具有典范价值。虽然它只有1100多字，但是对请示报告制度的主要内容、撰写方法、时间频率、责任主体等要素作了详细的规定。比如，要“由书记负责（自己动手，不要秘书代劳）”。在内容层面，包括：“该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决办法。”（《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1264~1266页）在报送时间及署名等方面，“规定的写报告时间（逢单月的上旬）恰在作战紧张的时候，则可提前或推迟若干天，但须申明原因。其中关于政治工作部分，由该军政治部主任起草，经司令员、政治委员审查修改，并且共同署名”（《毛泽东选集》第四卷，第1266页）。1948年3月，党中央又发布了《关于建立报告制度的补充指示》，更加详细地规定了中央局、分局、前委需要报告的主要问题和方式。6月，中央对宣传工作中的请示报告问题作出了专门规定，要求“其属于地方性局部性的言论，在由县委、市委起草直至中央局分局止的各级党委之间，亦应执行上述同样的原则，即凡新的和特别重要的宣传，均应向上级党委请示”（《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第25册，第333页）。随后发布的《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》，对税收政策、部队新增人员数量及编制等领域的问题如何报告作了详细规定，进一步拓展了请示报告制度的领域、范围。
1948年9月召开的中央政治局会议讨论通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会以及前委会向中央请示报告制度的决议》，对哪些事项必须事先请示并得到批准后才能付诸实施、哪些事项必须事后报告中央审查等均做了明确规定。比如，这个决议的第三部分的第七至十二项，主要规定了各地向中央报告的事项、报告程序和执行程序，哪些人应该报告、报告时有困难该如何处理、如何通过电报、电台或书面报告等形式向上级组织报告，有些条目甚至对如何写报告、如何请示等写法、内容、态度、篇幅等问题作出了详细规定。正因如此，这个决议堪称这一时期请示报告制度的纲领性文献。
为了确保请示报告制度在各级党组织、军队等领域得到严格执行，中央要求所有区党委、地委、小军区、军分区、地委三级政府党组、三级党报委员会，五万人以上的城市市委、市政府以及市军事机关党组，都要严格对照执行，并开会检讨请示报告制度的建立执行情况。据此，华北局、西北野战军政治部、第四野战军先后作出报告。自此，请示报告制度在全党全军得以正式建立。
总体上看，这一时期请示报告制度得以正式确立，并呈现出两个特征。其一，制度要素基本形成。《关于建立报告制度》《关于各中央局、分局、军区、军委分会以及前委会向中央请示报告制度的决议》等，都对请示报告制度的主要内容和程序等作出了详细规定。其二，强调“执行”的政策指向明显。比如，1948年8月，中央先后发布了《中共中央、军委关于严格执行向中央作指示报告制度的指示》《执行报告制度的重要性》等，对严格执行请示报告制度的必要性和重要性作出了明确说明，并对不执行的地方提出了严肃批评，要求坚决克服。也正是在这一指向引导下，各地请示报告制度得以正式建立、严格执行。
（作者：陈朋，系江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、江苏省社会科学院科研处处长）
来源：《光明日报》（ 2025年10月22日 11版）