“十五五”时期生态文明建设的战略导向

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，具有承前启后的重要地位。在这一时期，处理好高质量发展和高水平保护的关系，加强生态文明建设，是实现现代化建设目标的题中之义。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），进一步聚焦和凝练“十五五”时期生态文明建设的主题和任务，明确将“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”确立为我国经济社会发展的重大战略任务之一，科学系统擘画了生态文明建设的战略蓝图，为生态文明建设指明了方向。深刻理解《建议》相关部署的科学内涵，明确其战略导向价值，对于在“十五五”时期做好生态文明建设各项工作具有重要意义。

一、坚持以“环保为民”为价值取向

我们党始终从关心人民群众身体健康、满足人民群众生态环境需要的立场和高度推进生态环境保护和生态文明建设。鲜明的人民性，是习近平生态文明思想的重要特征。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将“良好生态环境是最普惠的民生福祉”作为新时代生态文明建设必须坚持的原则之一。《建议》坚持以人民为中心的发展思想，旗帜鲜明地提出“坚持环保为民”的宗旨要求，明确了“十五五”时期推进生态文明建设的价值取向。

良好的生态环境是人民群众生存与健康的重要保障。人的生存和健康与自然界密切相关。人类生存和发展的需要，绝大部分是在人与自然之间的物质变换过程中得到满足的。从物质需要和精神需要及其满足方面来看，“自然不仅给人类提供了生活资料来源”，“而且给人类提供了生产资料来源”；不仅提供了物质生产的对象、材料和工具，而且提供了精神生产的对象、材料和工具。从生态环境需要及其满足方面来看，人类具有从自然界获取资源能源的需要，也有将生产废弃物和生活排泄物排回到自然界的需要。这些需要是人类的基本需要。当然，这一切都以不超越自然界的生态环境阈值为前提条件，否则就会影响人的生存和健康。即使经济发展了，但出现了资源枯竭、环境恶化、生态破坏等问题，整天生活在雾霾中，吃不到安全的食品，喝不到洁净的水，呼吸不到新鲜的空气，居住不到宜居的环境，这样的发展也不是人民希望和期盼的发展。“绿水青山不仅是金山银山，也是人民群众健康的重要保障。”我们必须坚持环保为民，从关心人民群众生存和健康的高度抓好生态文明建设。

满足人民优美生态环境需要是中国式现代化和社会主义生态文明建设的共同目标。中国特色社会主义进入新时代之后，经济社会发展条件发生巨大变化，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，生态环境需要日益成为美好生活需要的重要构成方面。习近平指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”优美生态环境需要是生态环境需要的升级换代，是对高品质生态产品的需要，是对人与自然和谐共生的需要。习近平指出：“生态环境投入不是无谓投入、无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。”加大对生态环境的投入力度，不断提高生态产品质量和价值，“建立健全生态产品价值实现机制”，“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，有助于保障人民身体健康、改善人民生活质量。

西方现代化以攫取剩余价值为目的，割裂了作为生产要素的人与自然的关系，走过了一条先污染后治理的弯路，由之造成的生态危机严重危害人民群众的生存和健康。在反思这条弯路的基础上，西方生态现代化试图将生态化和现代化结合起来，但仍将自然资本作为盈利的一种新机遇，并通过对外转移公害的方式来强化对内生态管制，并未摆脱资本主义窠臼。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，将满足人民优美生态环境需要作为一个重要目标，鲜明地体现出马克思主义政党的人民立场，超越了西方传统现代化和生态现代化。坚持环保为民有助于实现社会主义生产的根本目的，推动实现现代化建设和生态文明建设的有机统一。在“十五五”时期，应保持加强生态文明建设的战略定力，加快推进人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进高质量发展和高水平保护，加大对自然资源和自然资产保护、生态环境保护、植树造林、水土保持、生态环境基础设施建设、绿色科技和绿色产业等方面的投入力度，加强生态产品价值转化，不断提升自然资源利用效率，持续推进生产方式和生活方式绿色低碳转型，进一步改善民生福祉。

“坚持环保为民”是《建议》提出的明确要求，是坚持以人民为中心的发展思想在生态环境保护领域的贯彻和体现，彰显了我国生态文明建设的鲜明价值取向。在“十五五”时期推进生态文明建设，应将这一要求贯彻到持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化、加快建设新型能源体系、积极稳妥推进和实现碳达峰、加快形成绿色生产生活方式等各项工作中，做到生态为民、生态惠民、生态利民，切实维护人民群众的生态环境权益，努力促进人的全面发展。

二、坚持以 “碳达峰碳中和 ”为战略牵引

鉴于使用化石能源排放的人为温室气体造成的全球气候变化对全球发展造成的重大影响，节能减排已成为全球生态环境治理的重要课题。为了履行国际责任和推动绿色发展，党的十八届五中全会将“推动低碳循环发展”作为“十三五”时期生态文明建设的重要任务。2020年 9月 22日，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布，中国承诺 2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和。2020年 10月，党的十九届五中全会将“加快推动绿色低碳发展”作为“十四五”时期生态文明建设的重要任务。我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳扩绿增长协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。在此基础上，为了如期实现“碳达峰碳中和”（以下简称“双碳”）的目标，2025年 10月，《建议》第一次提出“以碳达峰碳中和为牵引”的战略要求。在“十五五”时期，我们应坚持以“双碳”为战略牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，将基本建成气候适应型社会作为生态文明建设的重要方向和任务。

坚持以“双碳”为牵引是党中央统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策。从国际上看，在百年未有之大变局下，全球环境治理赤字严重，可持续发展进程远未达预期，应对气候变化已成为全球治理的重大课题，实现绿色低碳转型已成为大势所趋。习近平从构建人类命运共同体和地球生命共同体的高度，呼吁“国际社会应当把握正确方向，坚持信心不动摇、行动不停止、力度不减弱，推动制定和实施国家自主贡献，为全球气候治理合作注入更多正能量”。从国内看，绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。“推进碳达峰碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策”，“也是推动经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展的内在要求”。正是基于这些战略考量，以习近平同志为核心的党中央坚定地以“双碳”为牵引，统筹推进我国生态文明建设和全球生态治理。我国明确将“双碳”目标纳入生态文明建设和经济社会发展整体布局，构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系，建成了全球最大、最完整的新能源产业链，贡献了全球 1/4的新增绿化面积，走上了绿色低碳发展之路。但由于历史惯性，我国化石能源在能源消费结构中仍占主体地位，能耗强度是世界平均水平的 1.5倍，碳排放量总体处于高位，能源领域碳排放占全国碳排放总量 85%以上，2035年前能源资源需求仍将保持刚性增长。在这样的形势下，只有坚持以“双碳”为牵引，才能进一步推动降碳减排，真正实现经济社会发展全面绿色转型，“以更加积极的姿态参与全球气候治理，形成更加主动有利的新局面”。

建设气候适应型社会是我国生态文明建设的重要方向和任务。“减缓”和“适应”是人类应对气候变化的两种基本策略。根据生态环境部等部门于 2022年 6月联合印发的《国家适应气候变化战略 2035》，减缓是指通过人类自觉减少温室气体的排放，从而减缓气候变化的策略；适应是指通过风险识别和预警，充分利用气候变化可能带来的有利因素、预防其不利因素，从而减轻气候变化负面影响和潜在风险的策略。由于温室气体排放到大气中具有稳定性和滞后性，即使人类现在已经完全实现了“双碳”目标，气候风险仍然会持续存在和发生，因此，必须采取正确的策略，不断巩固和强化减缓与适应的效能。气候适应型社会是实现人与自然和谐共生社会系统的具体类型，是在气候变化不可逆的条件下，通过协调推进减缓和适应进而更好适应气候变化的社会系统。我国明确把建设气候适应型社会作为生态文明建设的重要方向和重大任务。2025年 9月 24日，习近平在联合国气候变化峰会上宣布中国新一轮国家自主贡献目标：“到 2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降 7%—10%，力争做得更好。非化石能源消费占能源消费总量的比重达到 30%以上，风电和太阳能发电总装机容量达到 2020年的 6倍以上、力争达到 36亿千瓦，森林蓄积量达到 240亿立方米以上，新能源汽车成为新销售车辆的主流，全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业，气候适应型社会基本建成。”这是“十五五”时期中国在“双碳”目标指引下在生态文明建设领域必须努力推动的重要工作任务，也是中国努力为全球生态治理贡献力量的突出表现。

实现“双碳”目标、建设气候适应型社会是一项复杂的系统工程。《建议》指出，要“积极稳妥推进和实现碳达峰”，“完善适应气候变化工作体系”。在“十五五”时期，我们应将适应气候变化与生态文明建设、人与自然和谐共生现代化建设、美丽中国建设有机衔接起来。第一，提升自然生态系统和经济社会系统的气候适应性。在自然系统方面，“必须坚持扩绿兴绿护绿‘三绿’并举，推动森林水库、钱库、粮库、碳库‘四库’联动”，充分发挥草原、森林、湖泊、沼泽、海洋等自然生态系统的碳汇作用，保护冰川冻土等特色生态系统以确保其固碳作用，不断提升自然生态系统的气候适应性。在社会生态系统方面，应大力推动气候适应型科技创新，推动发展气候适应型经济，建设气候适应型城市，“提升应对气候变化特别是极端天气能力”。第二，加快建设新型能源体系。应立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，坚持以能源技术创新为突破口，“推动能源技术与现代信息、新材料和先进制造技术深度融合，探索能源生产和消费新模式”；加强化石能源清洁高效利用，推进化石能源安全可靠有序替代；统筹水电开发和生态保护，把促进新能源和清洁能源发展放在更加突出的位置；坚持风光水核等多能并举的路线，促进清洁能源高质量发展；大力发展新型储能，全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，着力构建新型电力系统；等等。第三，积极稳妥推进和实现碳达峰。为了如期实现这一目标，我们要从能源消费强度和总量双控制度转向碳排放总量和强度双控制度，加强碳政策的创新，完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度，健全支持绿色低碳转型的法律法规和市场经济政策工具，积极参与和引领全球气候治理，积极稳妥推动煤炭和石油消费达峰。

坚持以“双碳”为牵引是《建议》在协同推进降碳、减污、扩绿、增长方面提出的政策创新思路，适用于整个生态文明建设。在“十五五”时期以至更长时期，生态文明建设的各项任务都要围绕实现“双碳”目标和建设气候适应型社会展开。

三、坚持以“美丽中国建设取得新的重大进展”为战略目标

社会主义生态文明建设是一个不断进取、不断进阶的历史过程。党的十八届五中全会将“生态环境质量总体改善”作为“十三五”时期经济社会发展的重要目标之一，党的十九届五中全会将“生态文明建设实现新进步”作为“十四五”时期经济社会发展的重要目标之一。党的二十大提出，到 2035年，我国要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。在科学总结新时代生态文明建设成就和经验的基础上，按照第二个百年奋斗目标的战略安排，《建议》将“美丽中国建设取得新的重大进展”作为我国“十五五”时期经济社会发展的七个主要目标之一，实现了生态文明建设目标的递进和聚焦。

建设美丽中国是实现中华民族伟大复兴的重要内容和任务。一个国家的生态环境状况是其基本国情的重要构成方面，一个国家的自然资本实力是其综合实力的重要支撑和表现。实现中华民族伟大复兴，是中华民族近代以来最伟大的梦想，不仅要求经济富强、政治昌明、文化繁荣、社会和谐，而且要求生态美丽，最终把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为此，必须加强生态文明建设，努力建设美丽中国。我们之所以要坚决打赢蓝天保卫战就是要“还老百姓蓝天白云、繁星闪烁”，坚决打赢碧水保卫战就是要“还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象”，坚决打赢净土保卫战就是要“让老百姓吃得放心、住得安心”，推进宜居宜业和美乡村建设就是要“为老百姓留住鸟语花香田园风光”，深入推进以人为本的新型城镇化就是要“让群众望得见山、看得见水、记得住乡愁”。质言之，“美丽中国就是要使祖国大好河山都健康，使中华民族世世代代都健康”。建设美丽中国就是要为实现中华民族伟大复兴不断创造更好的生态环境条件，建设天蓝、地绿、水清的美好家园，让人民群众在绿水青山中共享自然之美、生命之美、生活之美。

继续做好美丽中国建设各项基础性工作。新时代以来，美丽中国建设迈出了坚实步伐，但我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。《建议》将“十五五”时期“美丽中国建设取得新的重大进展”的目标明确为：“绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成，主要污染物排放总量持续减少，生态系统多样性稳定性持续性不断提升。”要实现这些目标，必须首先做好各项基础工作。在资源方面，要重点完善资源总量管理和全面节约制度，加强战略性矿产资源可持续勘探开发和储备，提高水资源集约安全利用水平，推进海洋能源资源和海域海岛可持续开发利用，节约集约利用农村集体经营性建设用地，进一步建设好资源节约型社会。在环境方面，要在深入打好蓝天、碧水、净土保卫战的同时，实施固体废物综合治理行动，建设好“无废城市”，深入推进持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等新污染物治理，切实维护人民群众的环境健康，进一步建设环境友好型社会。在生态方面，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹推进重要生态系统保护和修复重大工程，筑牢生态安全屏障，切实提升生态系统多样性稳定性持续性，建设好以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。在节能减排方面，要加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，如期实现碳达峰目标，增强气候韧性，基本建成气候适应型社会。在绿色发展方面，要大力推动绿色生产力的发展，基本形成绿色生产生活方式。

促进“美丽系列”建设工作一体开展。建设美丽中国是一项复杂的社会系统工程。推进美丽中国建设取得新进展，必须坚持全方位提升，一体开展“美丽系列”建设工作，绘就各美其美、美美与共的美丽中国新画卷。一要坚持要素统筹，重点推进美丽蓝天、美丽河湖、美丽海湾、美丽山川建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长；坚持陆海统筹，高度重视海洋生态文明建设，实现海洋资源有序开发利用，加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，加强重点海域生态环境保护修复，为子孙后代留下一片碧海蓝天。二要按照协调发展和共享发展的理念，坚持城乡融合，坚持生态共享和生态共富，不断“强化城际、城乡生态共保环境共治”，协调推进森林城市建设和森林乡村建设，统筹推进美丽城市和美丽乡村建设，建设宜居宜业和美乡村，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。三要坚持人类命运共同体和地球生命共同体理念，统筹推动美丽中国和清洁美丽世界建设，与国际社会携手共建生态友好的现代化，支持全球南方国家绿色发展，按照共同但有区别的责任原则推进全球气候治理。

四、坚持以“加快经济社会发展全面绿色转型”为重点任务

生态环境问题归根到底是经济发展方式问题。围绕解决这一问题，党的十八届五中全会和十九届五中全会分别将“促进人与自然和谐共生”和“加快推动绿色低碳发展”作为“十三五”和“十四五”时期生态文明建设的重要任务。经过不懈努力，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段。《建议》进一步将“加快经济社会发展全面绿色转型”作为“十五五”时期生态文明建设的重点任务。我们必须进一步牢固树立和大力践行绿水青山就是金山银山的理念，推动经济社会发展全面绿色转型。

绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。任何一种发展行为都发生在人与自然的物质变换过程中，并且要通过这种物质变换加以实现。只有保持人与自然和谐共生，才能确保发展的可持续性。绿色发展就其要义来讲，就是要实现人与自然和谐共生、实现发展的可持续性。因此，从发展的长远视角看，绿色发展顺应了客观规律、时代需要以及科技革命、产业变革的方向和趋势，是最有前途的发展领域，是现代化的重要发展方向。《建议》指出：“绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。”这是对“绿色发展是高质量发展的底色”的拓展，更加凸显绿色发展对于中国式现代化的重要意义，也进一步丰富了中国式现代化理论体系蕴含的独特生态观。与那种先污染后治理、内治理环境外转嫁公害的西方现代化不同，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求之一。“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”把绿色作为中国式现代化的鲜明底色，就要自觉把推进现代化的具体活动限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，始终站在人与自然和谐共生的高度谋划发展；就要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等现代化建设的各方面和全领域，融入工业化、信息化、城镇化、农业现代化等现代化建设的各环节和全过程。

加快形成绿色生产生活方式。生产生活方式与生态环境息息相关。《建议》提出，要“加快形成绿色生产生活方式”。在生产方式上，应大力发展新质生产力，按照“新质生产力本身就是绿色生产力”的要求，坚持智能化、绿色化、融合化的发展方向，“加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，做强绿色制造业，发展绿色服务业，壮大绿色能源产业，发展绿色低碳产业和供应链，构建绿色低碳循环经济体系”。在“十五五”时期，应坚持以协同推进数智技术和绿色技术为技术基础，推进产业数字化智能化同绿色化的深度融合，坚持以发展绿色生产力为动力，按照绿色化原则切实优化产业布局和产业结构，大力推动绿色农业、科技农业、质量农业、品牌农业，推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域的绿色低碳转型，推广资源循环型生产模式，实现以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展。在生活方式上，应将满足人民优美生态环境需要作为高品质生活的内在要求，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，实现生产系统和生活系统的循环链接，通过生活方式的绿色革命倒逼生产方式的绿色转型。同时，根据经济社会发展新趋势和人民群众高品质生活新期待，应“引导企业开展绿色设计、选择绿色材料、推行绿色制造、采用绿色包装、开展绿色运输、回收利用资源，降低产品全生命周期能源资源消耗和生态环境影响”。应将提供更多优质的绿色产品和生态产品、加强纵向生态保护补偿，作为政府公共服务的重要职能。此外，还要为人民群众建设更多安全舒适绿色智慧的“好房子”，提升爱国卫生运动的生态成效，优化政府绿色采购政策，健全绿色消费激励机制，积极引导和扩大绿色消费，推动绿色生活蔚然成风。

落实促进经济社会发展全面绿色转型的政策。在“十五五”时期，必须通过政策创新的方式推动经济社会发展全面绿色转型。一是深入推进生态环境分区管控。生态环境分区管控，是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。按照精准治污的原则，应深入推进生态环境分区管控，将温室气体管控要求纳入生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局，因地制宜地实现经济社会发展全面绿色转型，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。二是打造绿色发展高地。立足全国一盘棋，坚持全地域建设，充分发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应，加快建设京津冀减污降碳协同和生态修复示范区，持续建设长三角区域高水平保护推动高质量发展样板区，共同建设粤港澳融合创新美丽湾区，推动长江流域建设绿色低碳发展示范带，推动黄河流域上中下游协同保护和治理，加强绿色发展区域协作，持续建设国家生态文明试验区，建设美丽中国先行区，打造绿色发展高地。三是打好各种政策“组合拳”。要统筹各领域资源，汇聚各方面力量，大力加强生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，推动有效市场和有为政府的更好结合，推动外部约束和内生动力的有机统一，形成推动绿色低碳发展的政策合力。在“十五五”时期，还要用好绿色财税政策，合理配置财政资源，确保投入规模同建设任务相匹配；严格执行环境保护税法，用好碳税等税收手段，加快把挥发性有机物纳入征收范围；发挥绿色金融的牵引作用，探索区域性环保建设项目的金融支持模式，引导各类资本投入，推进生态环境导向的开发模式和投融资模式创新；建立完善体现资源稀缺程度、生态损害成本、环境污染代价的资源价格形成机制，综合考虑企业能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度，在居民日常生活中推行阶梯电价、气价和水价，推动形成节约资源的生活习惯；推进绿色低碳科技自立自强，建设绿色智慧的数字生态文明。同时，要充分运用环保政策的杠杆作用。这样，才能为实现经济社会发展全面绿色转型提供基础支撑和有力保障。

党的二十届四中全会为做好“十五五”时期的生态文明建设工作提供了科学的顶层设计和战略指引。我们必须深刻领悟其精神实质和指导意义，从“十五五”时期的阶段性特征和规划部署的总体布局出发，正确定位、扎实推进生态文明建设各项工作，通过系列创新实践将这一战略蓝图变为美好现实，努力推动美丽中国建设取得新的重大进展。

（作者：张云飞，中国人民大学马克思主义学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

来源：《党的文献》2026年第1期