一、参与式预算的内涵、兴起与扩展

因为参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在很大差异，所以，怎样界定参与式预算，没有一个比较明确的、普遍适用的概念。但我们可以从巴西的经验总结中抽象出其基本内涵。

参与式预算是一个多维度的过程，涉及到预算、财政、参与、司法、空间和区域以及治理等方面。其最初目的，就是为了将公民吸纳进决策过程、公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员。随着低收入、弱势以及边缘的等传统上受排斥的群体获得参与决策的机会，社会与政治排斥将会被逐渐消除。

因此，我们说，参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会①。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。

参与式预算的发展经过了三个阶段：第一阶段是1989—1997年，其特征是局限于巴西少数几个城市的试验;第二阶段是1997—2000年，巴西各地城市的参与式预算处于巩固阶段，期间，共有130多个城市采纳了参与式预算;第三阶段从2000年至今，巴西之外的国家和地区开始实施参与式预算。

虽然巴西是最早实施的国家，但参与式预算并没有局限于巴西。其他许多国家和地区也实施了这样的项目，例如秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、巴拉圭、乌拉圭、智利、多米尼加共和国、尼加拉瓜、萨尔瓦多和墨西哥等拉丁美洲国家;北美的加拿大;西班牙、意大利、德国和法国等欧洲国家;喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等亚非国家的某些城市。近年来，中国的温岭和无锡市也正在实施参与式预算。在这些历史、文化和体制具有多样性的城市与国家中，参与机制存在诸多的差异，但在某种程度上，它们都具有某些共同的特征。不过，在所有的参与式预算实践中，巴西仍然占有主要地位，80%的参与式预算都发生在巴西。

二、世界各国参与式预算的实践模式

参与式预算的改革主要存在于城市，准确地说是市政府。由于具体情况以及历史、文化和体制的差异，各国实施参与式预算的模式也不尽相同。这里根据参与式预算发生的不同地区、不同的侧重点介绍了几个国家的试验，使我们能够从整体上了解参与式预算在各国的发展。

1.阿根廷

在阿根廷实施参与式预算的几个城市中，罗萨里奥市(Rosario)在促进地方民主参与方面最为突出。该市共100万居民，是阿根廷的第三大城市。1989年以来，市政府在公共卫生、稳定经济、儿童福利和分权等方面实施了许多进步的、参与性措施。联合国开发计划署曾将其看作是善治和地方发展的典型。

2002年，在吸收巴西经验的基础上，该市启动了参与式预算项目。该市的参与式预算以一年为周期，4000多居民协商并决定怎样分配800万美元的市政预算。决策过程以6个区的社区会议为起始，在这些大会上，居民确定地方的需求和解决这些需求的可能性计划，并选举预算代表将这些计划提交给本区的参与理事会(participatory council)。在随后的3—4个月中，每个理事会每周聚会一次，在市政府官员的帮助下，讨论这些计划，并对社区做出回应。在这些正式会议之外，代表们经常参与社区计划的参观考察，并与社区居民一起参与反馈会议。最后，这些理事会在地区大会上提出计划，社区居民则投票决策批准哪些计划。随后，预算代表负责监督这些计划的实施。

通过参与式预算这种地方治理模式的实践，普通民众学会了参与、表达和决策的政治技巧。研究表明，参与式预算的实践，在公民权和民主方面为民众提供了有力的学习经验，它是一种非正式的教育空间。参与者变得更有知识、更民主、参与更积极、也更关心公共利益，这些也表明，参与式预算是一种创新的“公民学校”，它提高了民众民主协商和决策的能力，形成了一种更民主的政治文化。

2.加拿大

在加拿大，参与式预算对实施条件的关注尤其引人注目。加拿大的经验表明，参与式预算的实施，必须具有下列条件：第一，执政的左翼政党，必须对实施参与式预算负责。第二，参与者选择的计划或项目能够及时实施。第三，既有的社会运动、社区组织和自愿团体等组织性网络，将为参与式预算提供支持。第四，政府必须有充分的自主决定的资金，例如预算总支出的12%—15%，这样，民众才能够参与涉及新的公共计划的有意义的协商。

在加拿大的城市治理之中，现实并非完全满足所有这些条件。在加拿大，组织化的城市政党并不普遍。而有的城市，由于缺乏参与、协商和政治平等的民主条件，代表是不充分的。在缺乏必要条件的情况下，在开始阶段，必须将参与式预算整合进现存的官僚结构之中，从而避免行政混乱。

3.印度尼西亚

在印度尼西亚，参与式预算是2000年开始的“公众参与预算过程创制权”的一部分。与此同时，印度尼西亚透明预算论坛(FITRA)也启动起来了，它包括若干研究机构和非政府组织。雅加达在国家和地方层面上实施了一项多年的公众参与预算过程的实践。

印度尼西亚透明预算论坛最初有这样三个目标：形成在规范基础上执行支出分析的能力。一般指的是普通民众、非政府组织、政府的政策制定者，中央和地方的议会，以及其他关键的利益相关者;更好地理解不同行政层级和部门的预算分配和支出，包括那些预算外活动;鼓励透明实践，以支持一种更负责的、服务导向的公共服务供给。

印度尼西亚实施参与式预算取得了很大的成就：对于政府来说，预算不只是公共财政的工具，也是民众在政治上表达其需求的空间。参与式预算赋予民众更多的表达。非政府组织和研究机构，也开始重视审查预算分配和腐败的影响;透明预算论坛在促进预算信息透明方面有所突破。改善了预算资料信息有限、议会中预算委员会参与不足等状况;非政府组织可以在预算参与中更有效，如果它们对分配支出的预算、基础等相当了解的话。民众通过各种途径参与其中有助于改善决策，从而使决策对公共需求更敏感。另一个重要的问题是，这样可以让公众知道政府财政资源在满足人民需求方面的局限。

4.南非

南非民主选择研究所(IDASA)是致力于促进南非民主可持续发展的独立非政府组织。它建立于1980年代，旨在支持民主，应对全国范围内黑人和白人的两极分化。1994年选举后，该组织将其名称改为南非民主研究所(IDSA)，并创造了预算信息服务中心(BIS)以探讨公共资源的分配和使用怎样影响全国的穷人生活。南非民主选择研究所和预算信息服务中心所关心的一个特殊领域就是妇女、儿童和残疾人等弱势群体的地位。

1995年，预算信息服务中心创造了南非“妇女预算行动”。妇女预算行动已经激发了一种在南非政府内部运作的性别预算实践，以及促进政府官员在预算过程中对性别的关注。这项行动还激发了同样的关于预算对其他利益团体如乡村居民、穷人、残疾人和儿童的影响的分析。妇女预算行动成功地扩展了其网络，而项目研究者在预算公共政策工作中的参与也表明了该行动对国家政策形成的影响。

5.爱尔兰的社会伙伴关系协议

1987年以来，爱尔兰就已经达成了5个“社会伙伴关系”协议，在这些协议中，政府和许多公民社会组织广泛参与了经济和社会目标的咨询。社会伙伴关系的观念形成于1980年代，它是对爱尔兰衰退(1980—1987)、高通胀、沉重的债务和赤字的反应。1986年，国家经济和社会委员会(NESC)开始在共同学习过程中推进各种“社会伙伴”的咨询，以容纳各种社会经济选择、挑战和平衡等观点。

在实施社会伙伴关系协议之后，爱尔兰经济取得了巨大的成功，人们普遍将伙伴关系看成是这种成功的动力。社会伙伴关系协议因为通过谨慎的公共财政管理、维持低通胀、低利率、可信的汇率和改善竞争等促进了参与而赢得了声誉。此外，社会伙伴关系也创造了社会资本和信任，因为这些伙伴都知道他们将为其承诺负责，并会在未来的谈判和协商中再次相遇。

三、参与式预算的目标、原则、条件与过程

1.目标

根据各国实施参与式预算的实践和经验，我们可以总结出参与式预算的目标：(1)促进公共学习和积极公民权;(2)通过改善政策和资源分配，实现社会公正;(3)改革行政机构。所有的参与过程设计、可支配资源的确定，以及预算过程的监督和评估等，都是围绕着这些目标来进行的。

2.原则

基于既存的经验和研究，参与式预算受以下原则的驱动，而这些原则又是参与式预算发展的原因，民众参与的动力，以及各种组织广泛支持的根据。这些原则包括：

(1)参与。参与式预算允许更多的民众成为决策过程的一部分。参与决策的机会与公共资金项目分配相关，这种机会已经使地方政治文化从对抗性策略和腐败的政治讨价还价逐渐走向了建设性的讨论和治理过程的公民参与。(2)平等。参与式预算力图创造一种更平等的资源和政治权力分配机制，其目标在于创造一种新的决策过程，其中，参与者享有更多平等的权力，从而能够防止强势集团为私利占有公共资源。(3)教育。参与式预算的过程就是公民教育的过程。它有助于人们理解怎样成为更优秀的公民，怎样更积极地参与地方治理。(4)透明。参与式预算能够使政府的支出更公开，决策更透明，政府本身也更负责。它有助于将预算过程向更广大的民众开放，以接受审查，从而减少腐败的机会。(5)效益。参与式预算的功能还在于能够用最小的资源获得最大的产出。这些产出包括预算资金的分配，更多的公民教育、赋权、社区组织、包容边缘化的社会群体，以及增加新的财政渠道。(6)此外，宽容、竞争、尊重承诺等原则也尤其受到重视。

3.除了遵守这些原则以外，实施参与式预算还需要一系列基本条件

首先，政府行政首长和其他决策者具有推进政治改革的明确的政治意志。其次，对于参与式预算的可持续性来说，成熟的公民社会组织是决定性的条件。第三，界定明晰的、共享的游戏规则。第四，培养民众和政府官员在公共预算，尤其是参与式预算方面的能力和意志。第五，参与式预算过程所需要的各种信息能够通过各种可能的途径广为传播。最后，公共项目投资的优先性，由民众决定。但在决定资源分配优先性的时候，确立分析基础设施和公共服务既存缺陷的技术标准，也非常重要。

在对诸多国家参与式预算的研究中，许多学者认为，当上述条件不存在时，就不能建议实施参与式预算。而如果政府或公民其中一方或双方对改革不热心，而且没有共享公共资源的管理时，也不能建议实施参与式预算。如果地方管理中缺乏诚实和透明时，最好也要避免实施参与式预算。因为，在那些背景下，实施参与式预算将会为与其基本原则相对立的实践提供合法性，或掩盖这些实践。不过，这也并不意味着有关的民众或机构应该放弃参与式预算的理念。人们能够实施一定程度的创新，例如使预算过程更为透明等。组织这些活动，至少可以使参与式预算逐渐成熟。民主的条件可以在民主的实践过程中创造出来。

4.参与式预算的实施过程

参与式预算的实施过程可以称为参与式预算循环，有不同的阶段和组成部分。通常情况下，参与式预算的讨论、谈判和制定的过程将历经一年的时间，基本上包括这样几个阶段：

第一阶段：教区、社区和部门等的大会(assemblies)。第二阶段：地方和部门的会议(meetings)。第三阶段：市政大会(Municipal-level Assembly)。第四阶段：设计预算规划。市政府和参与式预算委员会设计预算规划。第五阶段：过程的评估。

参与式预算的过程包括两个循环。第一循环从社区的第一次会议(通常是3月)开始，到批准预算规划(10或11月)结束。第二循环是实施和监督循环，它开始于第二年。在这些循环中，以技术研究始，以批准项目的实施终。地方政府、公民，以及通常那些专门的监督委员会，不断地相互作用和影响。

四、参与式预算的成就与局限

大多数学者和参与式预算的参与者都认为，其最重要的收获就是，通过公民与公共权威之间的对话，深化了民主的实践;使国家对其公民更负责任，并且促进了公共管理的现代化;重塑社会优先性和促进社会公正。公民从简单的旁观者变成了公共管理的主角，即充分的、积极的、关键而且是不可缺少的参与者。具体来讲，参与式预算的成就可以总结为以下10个方面：

第一，参与式预算为公民参与、协同治理、分权和恢复公民对政治制度的信任提供了能动结构、路径和动力。第二，参与式预算致力于以公平为标准的资源再分配，改善城市中大多数被忽略地区的生活状况。第三，参与式预算能够促进政府的民主决策、透明、责任、高效，以及公民对政府的控制。第四，参与式预算能够促进公共协商和对话，为那些通常体现正式政治特征的反抗性独白和对立逻辑提供了新的替代。这种新的政治实践有助于赋予公民生活以新的活力，有助于扩大深化民主。第五，参与式预算将自我利益与公共利益结合在一起，有利于从狭隘的关怀走向更广泛的问题。它还促进了公民自豪感和保存了公共财产。有趣的是，它是滋润团结的竞争性模式。第六，参与式预算赋予被剥夺权利的个人和团体以权利，他们更有自信以改变其社会现实和能力，从而能够影响政治决策。第七，参与式预算鼓励地方社区的复兴、动员、公民参与和组织，并在该过程中不断地形成新的领导权和增加社会资本。第八，通过促进以前很少交往、而现在有机会倾听、理解和尊重他人的公民，在社区间的互动，参与式预算培育了一种新的“认同政治”。第九，参与式预算是一所公民权学校，其中，民主知识、技巧、价值、态度和实践都是通过“做”来学习的。第十，参与式预算为“预示性政治”提供了新的民主空间，允许公民通过地方的试验“探索”未来社会的某些特征和动力。

所有这十个方面的成就，都可以从民主政治文化的培养、促进社会公正和行政改革等方面得到解释。首先，参与式预算有效地推动了参与、公共学习与积极公民权。作为“公民学校”，参与式预算使公民更积极、更宽容，以及更为负责。参与式预算为公民提供了形成团结纽带的机会。其次，参与式预算实现了更广泛的社会公正。通过吸纳传统上受排斥团体和公民参与决策，使他们享有了参与决策的新机会，这些决策将影响着他们的生活。第三，参与式预算推动了行政改革。实施新的决策程序还要求官僚机构内部的变革，这样，预算改革的实施才会符合新的标准。在成功的参与式预算改革中，大量的时间和努力都集中在政府的分权方面。

但是，在参与式预算中，也存在一些局限，这些局限削弱了其在社会公正、公共学习和行政改革方面的整体影响。其中包括：第一，过于重视对公共投资项目的关注，削弱了参与式预算过程中公共学习或赋权的影响。许多参与者没什么兴趣学习权利、政府的财政责任或更广泛的社会政策，而是专注于获得小的基础设施项目。第二，参与者对市长办公室的依赖。作为主要行为者，政府组织会议、提供信息、确保官僚机构满足民众需要、保证优先选择的政策的实施。如果没有强烈的对参与式预算的政治责任，参与式预算的成功是不可能的。政府首长可能会将参与式预算作为分配年度公共资金的手段，从而使那些“友好的”参与者从中获利。实际上，这种参与不仅没有赋权民众，反而可能会形成一种新的代理关系。第三，对中短期公共项目感兴趣，缺乏对长期计划的关注。这就很难使人们参与讨论涉及整个城市未来发展的计划。第四，对地方问题和地方公共政策的重视，忽视了地区、国家和全球的问题。许多参与者，包括长期的政治和社会行动主义者，将他们的时间和精力都花费在解决地方工作政策的复杂问题上。这就减少了他们能够关注的地区、国家或全球问题上的时间和精力。最后，由于行政机构的核心作用，参与式预算可能会被操纵。如果市政部门、官僚机构、或民选官员可能力图利用参与式预算来促进其自身的议程的，隐瞒关键信息、所选公共政策的不实施、或者弱化公民对预算的监督等，几乎所有措施都可能被操纵。

五、参与式预算的未来与发展

如果从1980年代末算起，参与式预算的实施已经走过了将近20年。从历史上看，参与式预算一直是由左翼或中左翼政党推动的。在许多城市，它们已经成为公民社会运动的成果。在巴西，工党将参与式预算看成是追求社会公正、财政公正、以及政治公正的工具。这些政党在推动参与式预算时有一个共同的特征，即在既定的法律框架内进行。不过，参与式预算已经从一种政治技术转变成了一种政治一行政过程。最近几年中，参与式预算已经由政党联盟或者不同于创始该项目的政党的那些政党来实施了。

从地区差异来看，参与式预算没有统一的模式，也不存在统一模式的愿望，因为其经验来自每一地区的现实、来自其地方的历史、公民文化和公民社会组织，来自可依靠的资源，以及管理他们的政府的行政文化。

从可持续性来看，随着时间的推移，参与式预算与赋予人民权利、民众对其重要性及其带来的利益的理解相辅相成。参与式预算过程应该有效开放，这样才不会威胁这种过程的灵活性和渐进性，并允许其自我调节，这种灵活的合法性应该将参与式预算嵌入到关注其制度化的规范法律框架之中。如果各种行为者能够看到参与式预算代表着一种服务于自身价值和利益的机会，即政治家能够增强其合法性，技术官僚和官员能够改善其工作效益和社会意义，国际组织可以看到他们分配的资源得到很好的利用，公民能够有助于决策和地方管理，那么，参与式预算也可以持续下去。

参与式预算已经开始在其他国家和地区扩展。由于各国政治结构、地方政府体制的差异，我们在比较研究各国的参与式预算，并以此为基础学习和借鉴时，尤其要注意其国家政治结构与地方政府体制的差异所导致的预算改革过程的不同。

总的来说，参与式预算不是万能药，也无法包医百病。有理由相信，参与式预算有能力挑战社会和政治排斥，并促进社会公正。参与式预算是走向更广泛政治包容和更普遍社会公正的重要步骤。

注释：

①本文参与式预算的内涵是对下列文献和学术成果的总结;Brian Wampler,A Guide to Participatory Budget,working paler,October，2000;UN-HABITAT，72frequently Asked Question about Participatory Budget.Urban Governance Toolkit Series，July 2004;Leonardo Avritzer，Public deliberation at the local level：participatory budgeting in Braxil,1999，Paper delivered at the Experiments for Deliberative Democracy Conference，Wisconsin January，2000.