中國共產黨巡視制度的歷史回顧與啟示

黨的十八大以來，中共中央和中央紀委著眼於黨的建設和國家發展全局，進一步健全和完善黨的巡視制度，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了重大成效。習近平總書記多次就巡視工作作出重要指示，強調巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式。習總書記的指示精神為新時期的巡視工作指明了方向。

作為行政監察的重要形式，傳統的巡視制度在我國古已有之。中國共產黨自成立以來，就注意吸收傳統政治文化中的有益經驗，逐步建立起具有現代意義上的巡視制度。尤其是新中國成立以后，中央和省、自治區、直轄市黨委在建立專門巡視機構，不斷完善巡視制度的基礎上，對下級黨組織領導班子及其成員進行巡查監督，巡視工作成為黨內監督的重要實現形式。

一、黨在各個歷史時期的巡視工作概況

（一）新民主主義革命時期，黨的巡視工作隨著黨的隊伍擴大和指導革命斗爭的實踐需要而產生和發展，逐步建立起與黨的工作相適應的巡視條例、制度和工作方式方法

早在建黨初期，中國共產黨就對建立黨內巡視制度進行過探索。1922年7月,為加強中央的集中統一領導,黨的二大通過的中國共產黨章程,第一次明確規定:“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議,此項會議應以中央特派員為主席。”這是黨的文件中最早規定設立中央分派各地指導工作的特派員，開始創立特派、巡視的工作方式。 1925年中央擴大會議通過的《組織問題決議案》,決定“增加中央特派巡行的指導員,使事實上能對於區及地方實行指導全部工作”。這是中央重視巡視工作的開端和標志。

1927年在武漢召開的黨的五大，首次選舉產生了以王荷波為主席的中央監察委員會，這是專門的黨內監督機構，在黨的建設史上具有裡程碑意義。但由於當時復雜的歷史條件及王荷波犧牲，中央監察委員會沒有真正開展工作。1927年8月召開的八七會議，決定在建立北方局、南方局和長江局等中央派出機關的同時，派出巡視員到各級黨組織指導工作，幫助各地恢復和整頓黨組織。當年11月，中央臨時政治局擴大會議決定，“應當開始建立各級黨部的巡視指導制度”，並向各級黨部派出巡視員。

為使巡視工作能有效執行，1928年10月中央專門制定了巡視條例，以中央通告形式下發，對各級黨部的巡視員人數、人選的決定，巡視員的條件、職責，巡視的時間、任務等都作了具體明確的規定。第一次以黨內法規的形式把黨的巡視工作制度化，為中共巡視制度的發展奠定了基礎，標志著黨的巡視制度正式確立。1931年召開的六屆四中全會,指出過去的工作指導“偏重形式上的文件如通告、指示信”等,要改用“活的領導”,建立完全的巡視制度。全會通過的《中央巡視條例》進一步推動了黨內巡視工作規范化。

全民族抗戰爆發后,面對新的革命形勢,黨加強了自身各方面的建設，多次醞釀恢復建立黨內紀律監察制度。在1938年召開的六屆六中全會上，毛澤東首次提出：“紀律是執行路線的保証。”根據他的建議，制定並通過了《關於各級黨部的工作規則和紀律的決定》，明確提出:“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員,傳達上級黨委的意見,考察下面的情形報告上級黨委。” 1939年5月中央提出“黨與政府民眾團體的指導機關力求短小精干，在游擊隊的掩護下領導與巡視下層工作”。為貫徹好黨的土地政策，1942年1月中央在《關於抗日根據地土地政策的決定》中指出，“各根據地內黨和政府的工作人員必須對自己的工作嚴格檢查，派員下鄉、分途巡視各地實行的程度，周密地調查研究，全面總結各地經驗，發揚正確實行的例子”。

1945年黨的七大召開。七大黨章雖然重新恢復了“黨的監察機關”一章，但由於當時正處於抗戰后期，不久全面內戰爆發，軍事斗爭和政治斗爭的任務擺在更為重要的位置，七大沒有選舉產生黨的監察機關，執行黨紀的工作由各級黨委直接負責，日常的具體工作則由黨委組織部門負責。

（二）新中國成立后，各級紀檢監察組織在黨委的直接領導下行使紀律檢查監察權力，成為黨內監督的專門機關，同時又因繁重的恢復和建設任務，紀檢工作轉弱，巡視制度也暫時中斷

1949年11月9日，黨中央根據所處的地位和任務的變化，針對黨風黨紀面臨的新情況新問題，作出了《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，建立了各級紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導的體制，初步奠定了中國共產黨執政后紀律檢查體制和紀律檢查工作的基本格局。

1950年6月，鄧小平指出：“黨的紀律檢查委員會和政府監察委員會要建立和加強起來，這是反對官僚主義、命令主義、監督黨員遵紀守法的重要武器。”

1955年3月31日，黨的全國代表會議通過了《關於成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方各級的監察委員會，代替中央的和地方各級的黨的紀律檢查委員會，中央和地方各級監察委員會有權檢查下級黨的組織有關違犯黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，借以加強黨的紀律，加強反對黨員中各種違法亂紀現象的斗爭。監察委員會的權限比新中國成立初期紀律檢查委員會的權限要大，為后來紀檢機關實行雙重領導體制奠定了基礎。

1956年9月召開的黨的八大，選舉產生了新一屆中央監察委員會。八大黨章對監察機關的領導體制規定:“各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作。”

“文化大革命”期間，黨的各級監察委員會被撤銷，九大和十大黨章都取消了關於黨的監察機關和黨的紀律的條款，黨的紀檢工作遭到全面破壞。

1977年8月，黨的十一大通過的黨章，恢復設立中央紀律檢查委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會都設立紀律檢查委員會的規定。由於當時全黨的工作還處於徘徊中前進的局面，黨的紀律檢查工作也難以實現全面的撥亂反正。

（三）十一屆三中全會之后，黨恢復建立和完善黨內巡視制度。1996年，中央紀委制定下發《中共中央紀委關於建立巡視制度的試行辦法》，並據此派出巡視組，開展巡視工作

1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產生了以陳雲為第一書記的中央紀律檢查委員會。1982年9月，黨的十二大通過的新黨章專門列了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關”兩章，對加強黨的紀律建設、建立紀檢機關的完整體系及其職權、任務等作出明確規定。其篇幅之長，規定之具體，是歷屆黨章不曾有過的。十一屆三中全會以后，出於在新的歷史條件下加強黨內監督和反腐敗斗爭的需要，恢復建立和完善黨內巡視制度變得極為迫切。

1990年3月，十三屆六中全會通過的《中共中央關於加強黨同人民群眾的聯系的決定》中提出，中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各級、各部門派出巡視小組，授以必要的權力，對有關問題進行監督檢查，直接向中央和省、區、市黨委報告情況。黨的十四大之后，中共中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公。

1996年1月，經中央批准，中央紀委第六次全會作出“中央紀律檢查委員會根據工作需要，選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，制定並下發了《中共中央紀委關於建立巡視制度的試行辦法》，開始向地方和部門派出巡視組。

（四）黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年中央紀委、中央組織部正式組建巡視工作專門機構，巡視工作開始步入制度化、規范化、經常化軌道。黨的十七大第一次把巡視制度正式寫進黨章。2009年7月《中國共產黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施

2001年9月，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關於加強和改進黨的作風建設的決定》，明確指出：“中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領導班子特別是主要負責人的廉政勤政情況作為重要內容，進行監督檢查。”

2002年11月，黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年12月，中共中央頒布了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，以黨內法規的形式把巡視制度確定為黨內監督的十項制度之一，作出了明確規定，同時中央批准由中央紀委、中央組織部聯合成立巡視工作辦公室。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》在“監督制度”一章中，專門列出“巡視”一節，指出“中央和省、自治區、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督”，正式把巡視制度確立為黨內監督的一項重要制度。為了規范巡視工作，2004年2月，中央紀委、中央組織部制定了《關於巡視工作的暫行規定》。其后，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團黨委也陸續設立了121個巡視機構，組建了專職巡視隊伍，巡視工作全面推開。

2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，和2005年中央頒布的《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，對進一步完善巡視制度、加強巡視工作都提出了明確要求。

2007年黨的十七大通過《中國共產黨章程（修正案）》，修改后的黨章第十三條規定“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”，這是第一次把巡視制度正式寫進黨章，將巡視制度以黨內根本大法的形式確定下來。

2009年7月《中國共產黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施。其第二條規定：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構對下級黨組織領導班子及其成員進行巡視監督。”同年11月中央決定成立中央巡視工作領導小組。同年12月，“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”，主要負責對省、自治區、直轄市黨委、同級政府、人大常委會、政協委員會黨組領導班子及其成員進行巡視，巡視對象主要是省部級領導干部。

2010年圍繞《條例》，又先后出台了《中央巡視工作領導小組工作規則》、《中央巡視工作領導小組辦公室工作規則》、《中央巡視組工作規則(試行)》和《關於被巡視地區、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規定》4個法規文件，進一步對巡視工作予以規范，從此巡視工作走上制度化、規范化和科學化的軌道。

2010年6月，全軍巡視試點工作部署暨巡視干部培訓會議召開，意味著黨內巡視制度擴大至軍隊。