中国共产党巡视制度的历史回顾与启示【2】

（五）党的十八大以来，巡视工作聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，把发现问题、形成震慑作为主要任务，2013年颁布了《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013—2017年规划》。十八届三中全会决定改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。2015年8月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》正式印发实施，提出“实现巡视全覆盖，全国一盘棋”的总目标

党的十八大报告重申：“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用。”对权力的制约与监督，是党的十八大以来廉政建设和反腐败斗争的关键所在，为此，党中央加强和改进了巡视工作，提出巡视工作总的方针，围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心开展巡视监督；明确巡视工作主要任务，发现问题、用好成果、形成震慑，要求巡视组要当好中央的“千里眼”，找出“老虎”和“苍蝇”，遏制腐败现象蔓延势头；强调突出重点、聚焦“四个着力”，着力发现被巡视党组织领导班子及其成员特别是一把手，在党风廉政建设和反腐败工作、落实中央八项规定精神、执行政治纪律、选人用人等四个方面存在的突出问题；要求与时俱进推动巡视工作创新发展，进一步扩大巡视范围，加快巡视频率，创新组织制度和方式方法，不固定时间、地点、人员，机动灵活开展专项巡视，突出巡视工作的针对性、灵活性、有效性。

2013年5月17日，中央巡视工作动员暨培训会议召开，中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山出席会议并讲话,明确了巡视工作的重点。同年6月，《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013—2017年规划》颁布。8月27日，中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，提出“要改革党的纪检体制，改进中央和省区市巡视制度”。当年11月召开的十八届三中全会决定改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

伴随着中共十八大之后的反腐高潮，巡视工作持续发力，中央纪委监察部网站2014年8月3日发布消息称，党的十八大以来，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团按照中央要求，围绕“四个着力”，规范巡视工作方式和巡视步骤，加大巡视力度。11月下旬，王岐山出席中央巡视工作动员部署会，中央连发重拳，13个巡视组再启征程，开展新一轮专项巡视。

随着巡视实践深入开展，巡视反腐取得明显成效，为落实全面从严治党要求，加强党内监督，规范巡视工作，2015年8月，中央印发了新修订的《中国共产党巡视工作条例》。新的《条例》，一方面将巡视工作探索发展中的有效经验和做法通过制度形式固定了下来；另一方面也解决了制约巡视工作向纵深发展的一些深层次体制机制问题，既是巡视工作的实践升华，更是从严治党的制度利器。至此，巡视工作真正做到有章可循，巡视利剑依然长悬问题之上。

二、启示和意义

（一）从建党和新中国成立以来的历史看，巡视工作的重点因时而异，从“指导工作”到“形成威慑”,是随着党的建设形势的发展而不断深化的。新时期的巡视工作要不断创新巡视工作的理念、制度和方式方法

中国共产党的巡视工作在不同时期有着不同的工作重点。社会发展的每一个阶段，都有其矛盾的焦点，都存在一些突出的问题。巡视工作根据需要和问题的突出程度，对一些重点问题进行重点巡视。建党之初，有许多不完善的地方，党中央以派遣特派员巡行的方式指导地方工作，完成上传下达的任务。井冈山斗争时期和中央苏区时期的巡视工作是党开展革命活动的重要手段。毛泽东就是在武汉参加八七会议后，以中央特派员身份前往湖南去改组中共湖南省委和领导秋收起义的。邓子恢曾经以巡视员的身份赴闽东指导工作，有力推动了闽东苏维埃建设。在土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，为了巩固和发展党的基层组织，巡视工作主要集中在指导党的基层组织建设上。党在全国范围执政之后，巡视工作的重点放在检查地方党政机关贯彻执行中央方针路线状况上。改革开放以来，我党面临着更加复杂的党内腐败问题，巡视的重点逐渐转移到党内监督方面，巡视制度逐渐成为党加强自身建设不可或缺的重要组织制度保障。2009年制定的巡视工作条例中，巡视监督的内容包括贯彻执行党的路线方针政策和决议、决定的情况，执行民主集中制的情况，执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政的情况，开展作风建设的情况，选拔任用干部的情况等。当前巡视工作的重点放在发现“老虎”和“苍蝇”，做中央的耳目官，把反腐败放在第一位。从2010年以来，地方党政领导干部贪污腐化重大案件的发现，与中央巡视工作的不断深化密切相关。近几年来，经过不断探索与实践，巡视工作由不固定到固定、由临时性到经常化，最终巡视制度被写入党章，成为党内的基本制度之一。党的十八大强调要更好发挥巡视制度的监督作用。十八大以来，廉政建设和反腐败斗争进入一个全新的阶段，党中央对改进巡视工作作出新的部署，巡视工作步入深入发展的新阶段，在反腐败问题上，突出重点，探索专项巡视。如今中央巡视组收缩巡视范围，重心从“相对全面”的工作内容回归本职工作“发现和反映违法违纪线索”，使得巡视工作重点回归到了“找问题上”，发现问题形成震慑成为当前巡视工作的主要任务。

党的历史告诉我们，问题意识是巡视工作的生命线，巡视不断变化主题任务，都是基于对现实突出问题的解决需要，而反过来，新时期的巡视工作也只有加强对所在地所在单位实际情况的有效调研和摸底，才能在标本兼治地净化当地的政治生态的同时，助推中心工作，促进地方经济社会建设良性发展，为地方党建工作保驾护航。

（二）党中央制定和完善巡视制度，是反腐倡廉的需要，是对纪检监察工作的补充，是非常时期之有力举措，带有历史的必然性。要充分发挥好这一制度的作用，持续保持对腐败行为的威慑力，努力营造风清气正干事创业的党风、政风和民风

预防腐败，不仅要靠官员个人的自律行为，更重要的是靠一种好的制度来监督制约权力。权力的监督在古今中外都是一个难题，必须通过具体的制度规范才能实现。防止有8600多万党员的中共在长期执政条件下腐化变质，是全党必须抓好的重大政治任务，国家能否长治久安，取决于执政党廉政建设和反腐败斗争的力度和深度。巡视制度是完善党内监督制度的重要创新，克服了对党的中高级干部，特别是对“一把手”的权力监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。

改革开放以来，绝大多数党政主要领导的腐败问题不是由同级纪委监督揭发出来的，主要原因是依靠同级监督往往乏力，而来自上级部门的监督又往往不到位，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。

巡视制度恰恰在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的这个体制缺陷，由于巡视制度的权力由上级党委赋予，具有自上而下、相对独立和重点突出的特点。正是巡视制度的相对独立性，巡视组不受被巡视地区和单位的党委政府领导，监督者与被监督者是分立的，没有隶属关系，所以能够发现问题，并敢于反映问题，才逐步放大了监督权的威慑力。巡视制度的这一独特效果，使普通民众对新时期的反腐寄予厚望。为便于群众反映问题，巡视组进驻时，都会通过当地主要媒体公布联系方式，设立专门的举报信箱和电话。巡视工作做好了，能进一步发扬民主，广泛听取意见和建议，有利于从制度上强化党内监督，促进党员领导干部廉洁自律、依法执政，同时，可以将一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，减少腐败现象的滋生温床，起到了自我警醒、自我约束的作用。

巡视制度所采取的“异体监督”，其监督是自上而下的，既充分体现了上位监督的权威性、有效性，又通过直接深入群众发现问题，表现为上位监督与下位监督的互动结合，体现了上位监督建立于下位监督的基础支撑。随着巡视制度的进一步完善，覆盖面进一步加大，巡视工作在反腐败斗争中发挥出越来越重要的作用，从目前的反腐成绩单来看，巡视对党风廉政建设和反腐败斗争有着明显的实际“贡献率”：十八大之后的“打老虎拍苍蝇”行动中，许多腐败案发，最初的线索来源都与巡视工作有关。巡视成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，党内监督和群众监督相结合的重要形式，上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，支撑权力监督制度铁笼的重要支柱，加强对权力制约和监督的重要措施，也是构建惩治和预防腐败体系的重要内容。

毛泽东曾经在《湖南农民运动考察报告》中说过“矫枉必须过正,不过正不能矫枉”，面对当前腐败问题易发多发的严重局面，我们还要秉持“矫枉必须过正、开弓没有回头箭”这样的精神，必须认真理解和坚决支持党中央从严治党，以猛药去疴、重典治乱的决心，充分发挥巡视制度的重要作用，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。

（三）作为党内监督的主要手段之一，阶段性的加大巡视力度，是党对权力监督的必然要求，是新形势下提升党的执政能力、夯实党的执政基础的历史选择。从长期来看，还是要继续本着按照制度化、规范化、科学化的要求，通过权力制约，让党的巡视制度与依法治国在制度反腐中相得益彰

巡视制度经历了制度设计上的调整、组织机构上的变迁、工作方式上的变革等，从上世纪90年代发展至今，巡视监督的制度框架逐步形成，巡视领域不断拓展，监督力度不断加大。2009年7月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例（试行）》，初步实现巡视监督的制度化，《巡视工作条例》作为贯彻落实党章的党内法规，在制度设计上严格以党章为依据，这就使得巡视制度有了党规党法的依据。2010年期间，中央先后出台《中央巡视组工作规则（试行）》等法规文件，进一步规范了巡视工作。十八大以来，我们党高度重视巡视制度的健全完善，顺应全面从严治党的需要，不断地调整巡视工作形式和内容，“问题导向”和现实针对性逐步增强，对于“发现问题，形成震慑”的功能定位体现得更加充分。中央政治局常委会多次听取巡视情况汇报，习近平总书记每次都发表重要讲话，为巡视工作指明方向、提出要求。

巡视工作的最终目标是构建一套科学有效的反腐防腐制度体系。在巡视反腐取得重大阶段性成果后，中央提出要逐步把工作重点从“打虎”转移到“建笼”上来。只有构建起全面系统的防范和惩戒腐败的制度体系，才能从根本上遏制腐败蔓延的势头。2013年8月27日，中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，提出“要改革党的纪检体制，改进中央和省区市巡视制度”。党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，作为全面深化改革的重要组成部分，2014年6月12日，中央颁布了《党的纪律检查体制改革实施方案》，更加注重党内法规同国家法律的有机衔接，反腐制度化迈出重大一步。党的十八届四中全会确定了“全面推进依法治国”大主题，运用法治思维和法治方式推进改革，构建完善的党内法规体系，健全权力运行制约和监督体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政，营造风清气正的政治生态，这是我党从法治角度为制度反腐提供的一个新的顶层设计。

在十八届四中全会精神指导下，新修订的《中国共产党巡视工作条例》从治标走向治本，从找问题转入立规矩，将“纪严于法，纪在法前，用纪律和规矩管住大多数”落到实处，打出常规和专项组合拳，切实把巡视的过程作为推进纪律建设的过程。新的《条例》，可谓巡视“制度化”的集大成者。

制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程，巡视的每一项制度创新，都对应着体制积弊和现实痛点，从对权力监督和制约的制度设计来看，现行巡视制度的完善过程，正是对历史上的巡视制度优点和不足的有效扬弃，对既有法律监督、舆论监督、常规纪检监察等存在不足的必要补充。新的巡视制度通过引入制约机制，变同体监督为异体监督，有利于加强各种监督制度的协调和配合，成为党内监督进一步制度化、科学化的重要标志。

当然，党内监督是一项系统性工程，一方面如何充分发挥巡视制度的优越性，避免陷入“钱穆制度陷阱”，是值得认真探讨和进一步研究解决的问题；另一方面，巡视威慑作为高悬在各级官员头上的达摩克利斯之剑固然有效，但扎牢关紧权力的制度笼子、让权力在阳光下运行才是根本。按照党要管党、从严治党的要求，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，唯有将权力约束与监督纳入法治监管的范围，国法党规相结合，标本兼治，巡视工作才能进一步助力党风廉政建设和反腐败斗争走向深入。在从严治党、依法治国的政治新常态下，新时期巡视工作必将发挥出更大的制度效益。

（执笔：中共福建省委党史研究室科研管理处 陈芬）

转自：《福建党史月刊》