山東省平度市實施“兩田制”及配套制度建設改革始末【2】

五、對平度市推行“兩田制”評估意見

（一）專家評估組意見

1992年3月，農業部農村改革試驗區辦公室成立專家評估組，到平度市實地進行考察評估“兩田制”。

專家評估組成員有：

王西玉 國務院發展研究中心農村部副部長

安希伋 北京農業大學土地研究所所長

周 城 中國人民大學土地研究所所長

劉福垣 中國社會科學院科研局副局長

何道峰 國務院發展研究中心副主任

裴長洪 北京農村發展研究中心副主任

謝義亞 中央研究室農村組處長

專家評估組認為，平度市自1988年以來進行的土地制度改革與配套制度建設試驗是成功的，達到了原試驗設計方案提出的要求。這項試驗，是對我國農業家庭承包責任制進行完善的一次大膽嘗試，是對農業經營管理體制進一步深化改革的積極探索。

平度土地改革試驗緊緊圍繞著使集體土地產權關系規范化和促進農地流動這兩個核心，逐步推進﹔口糧田均分，承包田劃方招標競爭承包的“兩田制”﹔地力升降級獎罰的“土地管理使用制度”﹔以承包費為主渠道籌集資金的“農村積累制度”﹔以村為基礎的縣、鄉、村三級提供系列化服務的“農業服務制度”，這些制度建設的實踐，從一個角度回答了在家庭承包制的條件下，如何把集體的土地所有權和農民家庭的土地經營權落到實處、如何解決地塊零散和機群規模不經濟、如何保護土地地力以及如何對農民提供有效的農業支持性服務等重大問題，不僅在平度具有重大的實踐意義，而且具有深刻的理論啟示意義。

平度市的土地制度改革與試驗工作，構思清晰、設計規范、組織有力、反饋靈活、工作扎實，值得認真總結推廣。

平度市經過五年的土地制度改革與配套制度建設試驗，有足夠的監測數據和經驗觀察表明，該項試驗促進了平度農業在下列幾方面的發展：一是解決了大包干后出現的土地細碎分割問題，擴大了土地種植規模和機械作業的規模，降低了土地細碎化帶來的作業成本，增加了機器和其它服務利用的規模效益。二是促進了土地生產率和農業勞動生產率提高。三是促使土地和勞動力資源的調整和配置，適應了經濟發展過程中產生的勞動力移出和務農勞力增大農場土地的需求，並為土地的進一步流動准備了條件。四是競爭承包機制的引入，促進了勞動力的轉移。五是加強了土地所有權和經營權分離狀態下的土地資源保護和積累。

平度土地制度試驗取得成功是有既定條件的。這些條件包括：

1.平度農村土地資源相對寬鬆，而且二、三產業發展有一定基礎，這就有可能使一部分土地相對集中，一些人有放棄土地的需求，另一部分人也有多承包土地的條件。

2.在完善家庭聯產承包責任制的過程中，平度農村普遍建立了農戶分散經營和集體“六統一”集中服務的雙層經營體制，這是“兩田制”得以順利推廣的一個重要條件。

3.在實行“兩田制”之前，平度農業生產的機械耕作已經有了相當的發展，特別是耕地、播種、小麥收割等生產環節基本上實現了機械化作業，這使一部分農戶有可能擴大耕地承包面積，實現規模種植和集約經營的統一。

4.平度農村中鄉、村兩級基層組織健全有力，干部素質較高（全市5000多名村級干部中，有半數以上已達到高中文化程度），這為“兩田制”的實際操作提供了組織保証。

這些條件對平度土地制度改革的成功有重要意義，更值得准備推廣“兩田制”的地方重視和研究。忽視客觀條件的約束，簡單照搬，將難以達到預期的目標。

平度市以“兩田制”為核心的土地制度和農村積累、農業服務、村級組織三項制度建設試驗，有效地改善了土地利用，促進了農業經濟增長。但是它並不能完全解決土地經營中出現的所有問題，例如，如何建立更加靈活有效的土地流轉機制，如何更好地處理好統一管理、統一服務與尊重農戶經營自主權的關系等仍是土地制度建設中需要很好解決的問題。尤其是隨著全國糧食購銷體制逐步市場化的改革，隨著勞動力轉移進程的加速，“兩田制”將會面臨新的形勢。平度市要鞏固和發展既有成果，對已建立的制度繼續完善，做好后續工作，同時注意研究新情況、解決新問題，使土地制度更加適應經濟體制改革和經濟發展的新要求。

（二）全國農村改革試驗區平度“兩田制”及配套制度建設研討會及會議紀要

1992年6月4日至7日，農業部農村改革試驗區辦公室和山東省農村改革試驗區領導小組，在平度市聯合召開全國農村改革試驗區平度“兩田制”及配套制度建設研討會，會議形成紀要。參加會議的有中央和國務院有關部門的領導、專家和學者，全國17個農村試驗區縣、市的負責同志，山東省農村改革試驗區的負責同志，共100余人。

這次會議對平度以“兩田制”為核心的土地制度及配套制度建設試驗給予了肯定。

1.基本上理順了土地產權關系，把集體的土地所有權和農民的土地經營權落到實處。平度的“兩田制”在土地“兩權”分離的基礎上，界定了集體的土地所有權和農民的使用經營權的權能，使之明晰化，進一步完善了聯產承包責任制，調動了各方面的積極性。

2.形成了土地與勞力合理配置的機制，促進了生產要素優化組合。平度的“兩田制”在不改變家庭承包、雙層經營這一基本制度的前提下，引入市場競爭機制，打破了按人均田的經營格局，農用土地與務農勞力合理配置、有機結合，較好地解決了土地制度建設中既要穩定又要流動的矛盾，適用了農村商品經濟發展中產生的勞動力轉出和務農勞力擴大經營規模的需要，促進了土地生產率、農業勞動生產率、農產品商品率的提高。

3.改善了農業生產條件，促進了農業的技術進步。平度的“兩田制”解決了大包干后出現的土地細碎分割問題，為機械統一耕作和統一進行技術服務奠定了條件，使一系列技術進步的手段能夠實現，使農戶分散管理與集體統一服務相結合，提高了群體的規模效益。

4.形成了用地與養地相結合的管理機制，改善了土地經營。平度市對土地定級管理，實行以地定養、種養挂鉤的辦法，創造性地解決保護土地肥力問題，而且促進了畜牧業的發展，有利於實現種養業的良性循環。

5.完善了雙層經營體制，建立了集體經濟內部運行機制。平度通過土地制度及配套制度建設，重構了集體經濟新的積累機制，把發展壯大集體經濟落到了實處，增強了集體經濟實力，為農民提供了有效的農業支持性服務，對家庭經營起到引導和增效作用，使雙層經營功能更加強化。

平度“兩田制”及配套制度建設的改革試驗，突出有以下幾個特點：

1.平度的“兩田制”是真正意義上的“兩田制”。會議認為，目前全國很多地方實行“兩田制”，但由於出發點和做法不一樣，有的地方沒搞好，敗壞了“兩田制”的名聲。平度的“兩田制”有別於其他地方的做法，是對“兩田制”認識和實踐的全面概括和總結。它側重於機制轉換，恰當地處理了穩定與完善的關系，在家庭聯產承包制的條件下，找到了土地合理穩定、合理流動、合理集中、配置的機制，解決了大包干后土地制度建設上的一些新問題、新矛盾，是對家庭聯產承包制的完善和發展。

2.平度的土地制度建設是成龍配套的。平度農村改革的經驗是豐富的，不僅是土地的“兩田制”，而且是從“兩田制”入手，進行了一整套制度建設，實際上是以土地制度為中心的農村經濟體制綜合改革。它在人民公社舊體制解體后，重建了農業經營管理的制度結構。從一定意義上講，是建設社會主義新農村中一個成功的模式。

3.平度改革試驗的經驗是領導與群眾相結合、創新精神與科學態度相結合的產物。平度試驗區比較恰當地處理了農民意願和政府的主觀引導的關系，把自上而下的領導與群眾的自願選擇有機結合起來，改革順其自然，平穩地完成了制度變遷，沒有引起社會動蕩。平度黨的領導、政府行為在改革試驗中發揮了重要的推動作用，全市廣大干部群眾作了大量細致的工作，工作質量是高的。

平度“兩田制”及配套制度建設試驗取得成功是有既定條件的。這些條件包括：土地資源相對寬鬆，二、三產業發展有一定基礎，農業生產的機械耕作有了相當的發展，基層組織健全有力，干部素質較高等。這些條件對平度改革試驗的成功有重要意義，也對准備推廣“兩田制”的地方重視和研究。

會議在肯定平度改革試驗成功和取得成果基礎上，也提出了意見和建議。如怎樣提高農民在社會經濟活動中參與程度、怎樣把土地制度安排與抑制人口增長結合起來、如何擴大流轉機制、如何把市場信息納入整個服務體系建設之中等，需要認真思考，拓展思路，在下一步的改革試驗中充實完善。

會議結合平度的“兩田制”及配套制度建設，從宏觀和理論的角度，提出了土地制度建設方面一些重要問題，主要是：

1.關於“兩田制”的產生與發展問題。許多專家認為，“兩田制”是土地制度變遷中的一個新的制度安排，它的產生與發展有一定的必然性。實行家庭聯產承包經營以后，我國農村完成了一次土地制度的變革，取得了巨大的成績，但隨著商品經濟的改革和外部條件的變化，在土地制度方面遇到了一些新問題、新矛盾。各地在探索中發現，“兩田制”是一種最好的選擇，它在不改變家庭承包、雙層經營這一基本制度的前提下，在一定程度上能夠適應當地經濟的發展，能夠適應外部環境的變化，能夠協調各方面的利益。因此，“兩田制”是農村經濟發展一定階段的產物，是有中國特色的農村經濟發展的重要經營形式。需要我們進一步調查研究，通過總結平度的經驗，對“兩田制”的概念、內涵、做法加以科學的規范，宣傳真正意義上的“兩田制”,以解除社會上對“兩田制”的擔心和疑慮。

2.關於土地產權和土地建設的目標問題。許多專家認為，家庭承包經營之后，我國農村多數地方產權關系不夠清晰或不夠規范，如所有權的主體不明確，集體所有權和農民使用權的內容、界限、實現形式、法律形式及法律保障不清楚或不健全，由此帶來許多問題。明確土地產權關系是土地制度建設的首要問題。產權明晰的標志，一是產權關系構成清楚，二是產權的分享清楚，三是產權的界定清楚。有的專家提出，產權本身是一個非常復雜的概念，研究產權必須聯系實際，要與土地制度的歷史遺產、宏觀經濟政策對土地產權的影響以及資源貧乏、人地關系緊張對產權的影響這三個方面結合起來。土地制度建設不能在一個封閉的條件下或凝固的狀態下完成，必須考慮外部經濟環境和宏觀條件及其他方面因素的變化。有的專家指出，一種有效的土地制度，產權的屬性並不是第一位的，第一位的問題是在兩權分離條件下，所有權和使用權的有效運作問題，核心的因素是使用期限、使用權的內容和地租制度。土地不僅是一種資源，也是一種有價的資產。鑒於我國土地稀缺性日趨強化和人口剛性增長的矛盾，目前到了明確提出土地價格或地租問題的時候了。要加強土地資產化管理，通過土地價格來評價土地的稀缺性，要自覺運用地租理論促進土地的合理使用。

對土地建設的目標或標准問題，有的專家指出，一種土地制度是否有效，要以經濟有效、社會公平、生態持久三個目標去評價，即有利於勞動力和土地之間的優化配置，有利於土地生產率，有利於土地的持久利用。但在現實中，三個目標都得到最大滿足是不可能的。我國在土地資源約束性大、土地負擔重、農民對土地依賴程度高的背景下，設計具體的制度安排時，三個目標都要同時兼顧。要在適當考慮社會公平的前提下重視經濟效率和土地資源的持久性利用。現實中，有效的土地制度不一定非常可行，而可行的土地制度又不見得非常有效，要妥善處理有效性和可行性之間的關系，在兩者之間進行一些平衡。所謂可行性，就是大多數農民都滿意，操作成本低，基層干部的工作量最小。

3.關於土地流轉和規模經營問題。有的專家指出，土地制度是農村經濟制度中的一項最基本的制度，應該比較穩定，一是基本制度要穩定，二是由這種基本制度決定的土地和農民家庭的結合形式要穩定。從提高土地使用效益，從優化資源配置的角度講，土地要隨著經濟和社會發展合理流動。但是中國的農地流動是非常困難的，不能寄予很高的期望。

關於規模經營問題，有的專家指出，規模經營必須滿足四個條件：一是土地產出率不能因規模大而降低，二是保証技術資源得到應用，三是有確定的非農產業吸納勞動力，四是不能破壞家庭經營這個基礎。

4.關於市場和政府、社區組織與市場的關系問題。有的專家指出，我們堅持改革的市場趨向，逐步發育市場機制，無疑是非常正確的。但是我國目前在整個經濟環境對農產品貿易並不是非常有利的情況下，完全把農業劃給市場，完全把土地的利用劃給市場，不利於保護農業的發展。因此，要重視和發展社區組織的功能。社區組織的一大功能是可以把市場關系內部化，可以減少交易費用，降低生產成本，使農產品在進入市場時取得一種有利的地位。有的專家指出，在社會主義條件下，不能夠完全脫離政府對經濟的管理，但管理要適當，不能越俎代庖。有的專家指出，市場機制的建立，需要政府的啟動和推動。政府的作用，一是在那些具體外部性的、市場沒法解決的問題上發揮作用﹔二是在市場發育初期替代市場做某些事情，引導農民逐步走向市場。隨著市場機制的建立，政府在經濟運行中的作用最終要慢慢地淡化。

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﹝5﹞全國農村改革試驗區平度“兩田制”及配套制度建設研討會紀要 [M].北京：紅旗出版社，1992.

作者通訊地址：中共平度市委 黨史研究室，山東 平度 266700

原載：《泰山學院學報》2015年第5期