山東省平度市實施“兩田制”及配套制度建設改革始末
摘要：山東省平度市於1988年4月被國務院批准列為全國農村改革試驗區。1988年下半年，在全市改革了按人均田的承包經營形式，推行“兩田制”，收到良好的效果，曾經受到專家、學者肯定。隨著我國農村政策環境的改變，2003年4月“兩田制”退出歷史舞台。對“兩田制”內容及實施背景、過程與專家評估組評估意見進行梳理，可對現今農村土地制度建設有積極的啟示。
關鍵詞：平度市﹔兩田制﹔配套制度
平度市（1989年底平度撤縣設市）於1987年被山東省委、省政府確定為土地規模經營試驗區。1988年4月被國務院批准列為全國農村改革試驗區。在國家和省試驗區辦公室的具體指導下，1988年秋在全市改革了按人均田的承包經營形式，推行了“兩田制”，1989年又推行了與“兩田制”相配套的制度建設。2003年4月市委市政府按照上級文件要求，制定下發了《平度市委市政府關於“兩田制”調整工作的實施意見》，在全市把“兩田制”和所有按投標方式承包到戶的土地調整為“均田承包制”。至此，在平度實施十五年的“兩田制”結束，“均田承包制”一統天下。
一、推行“兩田制”的背景
平度市是山東省面積最大的縣級市，總面積3166平方公裡。平度市是山東省的農業大市，全市推行“兩田制”前的1987年，共有45處鄉鎮，1791個行政村，35萬戶，131.3萬人口。其中農業人口122.99萬，耕地259.5萬畝，農業人口人均耕地2.1畝。
從黨的十一屆三中全會至“兩田制”推行前的1987年，平度市圍繞經濟發展，經過試驗探索，自1982年開始，在全市農村推行“六統一”下的大包干家庭聯產承包責任制。“六統一”是：統一種植計劃，統一購置、管理、使用大中型農機具，統一規劃和進行農田基本建設，統一進行機耕、機播農田作業，統一購置、供應化肥、農藥等主要生產資料，統一經營集體工副業。“六統一”下的大包干土地制度，實現了土地的集體所有與農戶家庭經營的有機結合，糾正了生產隊時代勞動成果分配上的平均主義，調動了農民的生產積極性。
“六統一”下的大包干家庭聯產承包責任制在實施的過程中，隨著農村商品經濟的發展，按人均田的承包經營形式，日益顯露出與生產力不相適應、甚至制約生產力發展的局限性：（1）勞力少和缺勞力的家庭對平均分包的土地種不了、種不好，造成粗放經營，甚至荒蕪﹔勞力充足和有種田能手的家庭對平分的土地不夠種，勞力優勢得不到發揮，難以實現務農致富。（2）束縛著勞動力的手腳，制約著非農產業的發展。人人分田，家家種地，加之當時社會處於改革開放初期，人們思想觀念不夠解放，具有一技之長的能工巧匠不能從第一產業中完全跳出來，無牽挂地進入第二、三產業。已經從事二、三產業的人，也是上班做工，下班種田，顧此失彼。（3）均田制分田因土地優劣分等搭配，田塊分割零碎，限制了生產要素效能的發揮。每戶七八塊地，有的十幾塊地，在同一地塊中，各戶作物混雜種植，耕種管理很難統一，費工費時，效率低效益差，不僅限制了大型機械在農業生產中的應用，而且農戶間因耕作、澆水等產生摩擦和矛盾。（4）人地關系難以協調。按人均田只是適應了當時的人口現狀，隨著家庭人口增減，要維持“人均田”，就要定期調整土地，不僅操作難度大，而且容易助長農民種地的短期思想。
二、對“兩田制”的探索
平度作為一個農業大市，針對按人平均承包土地在實施中存在的問題，認真總結群眾在“均田制”的實踐中初步形成的土地規模經營形式，探索完善全市土地適度規模經營改革道路。
從1984年開始到1987年底，隨著農村生產力發展和二、三產業的崛起，平度市廣大干部群眾在實踐中不斷探索土地適度規模經營的新路子，並取得了較好的效果。當時主要有以下幾種形式。
(一)改均田承包制為“兩田制”
這是當時平度市土地規模經營的主要形式。平度市的香店、白埠、城關等鄉鎮，為了克服按人平均承包土地的弊端，自1984年開始，逐步實行了“兩田制”，“兩田”即口糧田和承包田，口糧田按人平分，承包田按能力投標承包，收到了促進土地相對集中和發揮規模效益的效果，深受農民的歡迎。據1987年12月統計資料，全市實行“兩田制”的村庄581個，佔全市村庄總數的32%，經營土地60多萬畝。
（二）培植種田大戶和專業戶
當時受利益驅動，有的群眾想多種地，通過規模經營來增加收入﹔有的群眾想少種地或者不種地，從事手工業、鄉鎮企業、村辦副業等非農產業增加家庭收入。於是在勞動者、勞動對象和勞動手段等生產要素的流動中，出現了土地轉讓的現象。對此，各級黨委和政府採取鼓勵土地轉讓的政策，促進了土地相對集中，全市出現了經營30畝以上的種植大戶1995戶，經營土地面積6萬多畝﹔果業專業戶5322戶，戶均經營果園25畝。專業戶的出現對農村商品經濟的發展，發揮了積極作用。
（三）發展集體農場和合作農場
集體農場的特點是，村庄集體所有土地由村委會實行統一管理，專業承包，形成獨立核算的經營實體。這種形式一般出現在工副業比較發達，經濟實力比較雄厚的村庄。如當時的三堤鄉譚家村等。合作農場是農戶聯合承包較多數量的土地，從事較大規模的土地經營。有的是戶與戶聯合，有的是勞力聯合，形成聯合體。當年集體農場、合作農場在面上還不多，但是，它與“兩田制”、“種植大戶”一樣，已經在平度大地上生根發芽。
1988年下半年，平度市委市政府根據中共中央[1987]5號文件關於農村改革試驗區的有關政策，緊緊圍繞優化生產要素組合，優化經濟組織，發展社會生產力，堅持一切從實際出發，尊重群眾的選擇和創造，積極探索土地適度規模經營的形式、路子。在調查研究、設計方案、搞好試點和宣傳發動的基礎上，在全市推行了以土地劃方招標，農戶競爭投標為主要特征的“兩田制”。
三、“兩田制”的實施
1988年下半年，平度在全市推行“兩田制”。基本做法是，把耕地分為兩類，一類為口糧自給田，俗稱口糧田，按人口平均劃分土地﹔一類為商品生產田，俗稱承包田，按勞力按能力投標叫行承包。口糧田作為社會保障用地，用以滿足農民的基本生活需要，人人有份，允許不要，體現基本生活資料平均分配的福利原則。劃分的數量，以人均口糧350公斤左右為標准，按土地產出定面積，一般人均半畝左右。口糧田隻負擔農業稅，不繳納承包費，不負擔國家定購任務。部分人多地少的村，口糧田負擔一定數量的定購任務，但負擔比例低於承包田。承包田按照適度規模經營的實際需要，劃成20—30畝的耕作方，按照商品經濟的原則，引入競爭機制，由農民自己根據自有經營能力投標承包，可以多包，可以少包，也可以不包。改均田承包為“兩田制”，使土地相對集中，向增加效益的方向流動，實現了在集體組織的調節下的市場化流轉。承包田有償使用，向集體繳納承包費，負擔國家定購任務。確定承包費，按照收入大頭歸農民的原則執行，一般掌握在畝純收入的30—40%之間，按照當年的物價水平，每畝三四十元、五六十元、七八十元不等。為避免物價等外部條件變化的影響，承包費採取以實物折款的辦法提取，即將農民投標確定的承包費，按承包時糧食（或棉花、花生）的市場均價折算成實物量，以此為基礎，每年按當年糧食折款，作為應繳納的承包費。國家糧棉油定購任務，按農戶承包的數量和等級平均分攤。“兩田”承包期一定五年不變，期間人口自然增減，相應變動“兩田”比例，採取“動帳不動地”、“兩田互補”的辦法調節。承包期滿時，除自願要求轉出土地者外，再續定承包合同。除“兩田”外，各村一般留出3%左右的耕地作為機動田，用於整戶增遷或其他因素的調整。
在具體實施中，村經濟合作組織（或村民委員會）作為村集體土地的所有者，對農戶招標，加強了組織調節。主要是：（1）合理確定承包費。投標前，集體首先搞好測算，依據土地等級，確定每塊地承包費的底標和上限。若投標確定的承包費總額高於測算的承包費，全村則按統一的比例調減，以避免加重農民負擔。（2）把握規模適度。全市一般掌握在每勞力15畝左右為上限，對投標者的經營能力進行資格審查，以防止農戶盲目擴大經營規模，超負荷承包。（3）實行劃方招標。組織農戶自願結合成聯合小組進行投標，一包一個耕作方，以保証地塊成方連片，防止分割零碎。承包田中的糧田和經濟作物田分別投標，以避免插花田，影響統一耕作。（4）注意相對平衡。對勞力弱、缺技術而又無力競爭的低能戶，經群眾討論同意，按人均佔有承包田面積劃定承包田，不再參與投標競爭，以保証他們有田可種，經濟收入不降低。
平度市改革土地承包經營形式之后，全市實行“兩田制”的有1691個村庄，27萬戶，經營土地243.5萬畝，村庄、戶數、土地均佔全市總數的93%。全市共劃分口糧田面積80.4萬畝，承包田面積163.1萬畝，分別佔耕地總面積的33%和67%，口糧田與承包田的比例為1:2.03。與此同時，全市有兩個村興辦了8個集體農場。
四、建立配套制度，完善以土地制度為基礎的農村經濟管理制度體系
實行“兩田制”后，圍繞如何管好用好土地，管好用好承包費，實現農村經濟工作管理規范化，平度市進行了與“兩田制”相配套的土地管理、農村積累、農業服務和基層組織制度建設，從而構成了以土地制度為基礎的農村經濟管理制度體系。
（一）土地管理使用制度
為達到保護土地資源，改善土地經營，合理有效利用土地的目的，1988年制定了《土地管理使用制度》並進行了試點，1989年全市推廣。這項制度的主要內容包括土地定級管理、保護和開發土地資源、土地流轉、土地檔案管理四項內容。核心是對土地進行定級管理，實行升降級補償與獎罰制度。防止承包者掠奪性經營，保証土地資源不貶值。
（二）農村積累制度
土地實行有償使用，村集體以所有者的身份，收取農民承包費。為了管好用好承包費，1989年制定出台了《農村積累制度》並進行了試點，1990年在全市推行。主要內容包括：一是統一籌集積累資金，二是統一管理積累資金，三是統一把握資金投向。這項制度重構了農村經濟新的積累機制，改變了過去積累無保障，集體財產管理混亂的現象，規范和理順了農村經濟利益分配關系。
（三）農業服務制度
建立農業服務制度，強化集體統一經營層次的服務功能，提高了農業生產的組織化程度和社會化服務水平，較好地解決了家庭經營中想辦而辦不了、辦不好的事情，使鄉鎮村庄雙層經營的整體效應得到了充分的發揮。農業服務制度主要內容是：一是健全服務組織，實現服務體系網絡化。二是強化服務手段，實現服務經營實體化。三是改善服務方法，實現服務形式多樣化。四是建立服務制度，實現服務工作規范化。
（四）基層組織制度
組織建設是制度實施與落實的組織保証，村級組織是農村的基層組織，是黨和政府聯結千家萬戶的橋梁和紐帶。平度市委市政府按照“抓基層、打基礎、強化村級、工作到戶”的農村工作思路，制定下發了《關於推行村級工作規范化管理的意見》。主要內容包括：以村級基層組織建設為重點，建章立制，搞好組織建設、制度建設和設施建設“三配套”，抓好村級組織、思想政治工作、村級經濟、社會保障和社會秩序“五個方面”的規范化管理，把村級工作納入規范化、制度化、法制化的管理軌道。
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