“中國差別”的廢除與英美關系（1955—1957）【2】

英國持續不斷的壓力，迫使美國不得不對“中國差別”廢除的經濟價值進行評估。在總統特別助理兼主席道奇（Joseph Dodge）主持下的對外經濟政策委員會認為，“假如廢除對華差別禁運，自由世界向中國出口的價值將增加1.5億美元”（ Enclosure, Memorandum from the Chairman of the Council on Foreign Economic Policy (Dodge) to the Staff Assistant to the President (Goodpaster), January 31, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.313-315.）。2月28日，英國駐美國大使馬金斯（Roger Markins）請求杜勒斯確定下次巴統“協商團體”會議的時間。杜勒斯表示由於問題復雜，他將盡可能快速給予答復。雖然英國通過大使館不斷催促美國確定下次巴統“協商團體”會議的時間，但是美國一拖再拖，遲遲未給英國召開巴統會議的具體時間。（ Memorandum of a Conversation, Department of State, February 28, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.317.）3月7日的會談中，英國代表格雷夫斯（Hubert Graves）向美國抱怨，“由於巨大的壓力,貿易委員會主席將不得不考慮在下議院公開‘中國差別’禁運清單”。美國被迫答復，“隻要對外經濟政策委員會的評估結束，美國馬上舉行巴統‘協商團體’會議討論該問題”。 （Memorandum of a Conversation, Department of State, March 7, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.320-321.）

此時，巴統內部傾向於支持英國立場的國家不斷增加。3月27日，英國“中國委員會”代表專門譴責了美國反對英國向中國出口某種英國化學實驗設備的行為，認為“對華差別禁運只是應戰爭的需要實行的短期措施，不是阻止中國工業和科學進步的長期政策”。丹麥、日本和聯邦德國代表團馬上表示同意。而有消息顯示，“荷蘭和葡萄牙也支持對華實行與蘇聯集團一樣的出口管制”。比利時、加拿大、意大利和挪威盡管認為沒必要削減到巴統的水平，但也贊同削減對華禁運清單的物資。巴統15個成員國中似乎隻有希臘和土耳其可能強烈支持美國的立場，保持“中國差別”。不幸的是，這兩個國家在“中國委員會”和巴統“協商團體”會議中聲音相對較小。（Memorandum from the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson) to the Secretary of State, March 30, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.322-323.）而日本的態度和要求雖較為溫和，但顯然也傾向於支持英國的立場 （Memorandum of a Conversation Between the Minister of the Japanese Embassy (Shima) and the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Economic Affairs (Jones), Department of State, April 10, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.335-338.）。

美國內部雖然對英國的行為感到不滿和憤慨，但是卻沒有更好的辦法。杜勒斯在回復國防部長威爾遜的信中承認，“盟國對美國貿易管制的配合很大程度上隻能依賴其自願的合作，我們的目的是維持可達成的具有最重要管制水平的多邊貿易管制體制”（ Letter from the Secretary to the Secretary of Defense (Wilson), June 28, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.372-374.）。7月，英國擬利用“例外程序”向中國出售若干輛路虎車(Land Rovers)和重型卡車，隻有美國表示堅決反對，而其他所有成員國都不同程度地贊同。對此，英國隨即批評美國的政策缺乏靈活性，並正式向“中國委員會”提出修改中國禁運清單的要求。（ C.M.(56) 48th conclusions, Minute 1, EastWest TradeChina, July 11, 1956, CAB128/30; Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Economic Affairs (Kalijarvi) to the Deputy Under Secretary of State (Murphy), July 18, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.380-383.）在種種擔憂之下，美國國務院最終表示願意對“中國委員會”的貿易管制進行某種程度的放鬆。但是，基本的底線是“保留‘中國委員會’差別禁運的大部分物資”。（ Instruction from the Department of State to Certain Diplomatic Missions, September 11, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.394-396.）日本政府基本同意了美國的建議，並表示將在“中國委員會”討論對華貿易管制問題時支持美國的立場（ Memorandum of a Conversation, Department of State, September 13, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.397-398.）。而在美國看來，隻要英國接受其建議，其他成員國也將同意美國的建議（Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom, September 14, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.398-399.）。很明顯，美國的態度和立場雖有所緩和，但依舊堅定維持“中國差別”的前提條件。

從10月開始，英國將其主要注意力投向了中東，蘇伊士運河危機爆發了。在這次危機中，英美特殊關系經受了一次血與火的考驗。為了尋求美國在這次危機中支持英國的立場，英國暫時中止了徹底廢除“中國差別”的要求，並相對加強了貿易管制的水平。但是，美國對英法在採取軍事行動前沒有與美國溝通感到非常憤怒。艾森豪威爾公開指責英法的行動是“錯誤的行動”，並將立即停火的議案提交聯合國大會，提案兩天后就獲得通過。對此，英國首相艾登感到萬分沮喪。在美國的嚴厲警告和壓力下，英法被迫停火並撤出埃及。蘇伊士運河危機對英國來說，無論是外交還是軍事方面都遭到了徹底失敗。蘇伊士運河危機也“徹底摧毀了英國人對英美特殊關系——兩國利益的一致性，以及英國有操縱美國政策的能力存有的幻想”。 （楊冬燕：《蘇伊士運河危機與英美關系》，南京大學出版社，2003年，第183—184頁。）英美特殊關系處於分裂的邊緣。1957年1月9日，英國首相艾登以“健康原因”宣布辭職，一直主導和推動徹底廢除“中國差別”的麥克米倫繼任首相。英美特殊關系將經受對華差別貿易管制問題的再次考驗。由於美國的拖延策略，長達一年的商談未取得任何實質性的結果。而“中國差別”能否廢除，則主要看接下來英國的態度。

四、失去耐心：英國決定單邊行動

1957年3月22日，英美在百慕大就遠東問題進行會談。英國外長利奧伊德向杜勒斯抱怨，在議會中解釋為何維持“中國差別”變得極其困難。因此，他強烈地感到是時候廢除“中國差別”了。不僅如此，“如果英國繼續實行‘中國差別’的話，將導致英國國內的反美情緒”。杜勒斯承認這確實是英美爭論的一個“熱點”，並表示美國會對廢除“中國差別”問題進行重新考慮，“希望能夠在兩周內就此問題尋求和採取一種新的立場”。（ Memorandum of a Conversation, MidOcean Club, Bermuda, March 22, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.434-436.）3月23日，利奧伊德就英國關於中國在聯合國代表權的立場回復杜勒斯時，再次表示，“如果美國同意盡快廢除‘中國差別’，英國政府將很容易就中國在聯合國代表權問題上採取強硬態度”。同時，“英國也不會接受美國加強巴統對蘇聯集團貿易管制的任何條件”。 （Note from Foreign Secretary LIoyd to Secretary of State Dulles, March 23, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.436-437.）

面對英國咄咄逼人的不妥協姿態，美國內部再次陷入激烈的爭論中。4月9日，美國國務院就對華貿易管制問題舉行會議。負責經濟事務的副國務卿幫辦狄龍（Douglas C.Dillon）提醒到，“法國將在4月12日提出廢除‘中國差別’的建議。如果美國沒有具體的應對計劃，其他所有成員國將都會支持法國的建議”。他建議，“除了將明顯具有重要戰略價值的物資加入巴統禁運清單外，繼續對中國實施巴統三份貿易管制清單物資的禁運，而其余207種差別禁運的物資應該全部取消”。但是，國會引用巴特爾法反對緩和的建議。（ Memorandum of a Conversation, Department of State, April 9, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.440-442.）4月17日，美國同意“中國委員會”於5月7日獨立討論對華貿易管制問題，並向各成員國提出了自己的建議：除了接近50種特別禁運的物資外，繼續對中國實施巴統三份管制清單物資的禁運，並解除其余207種物資的禁運（ Instruction from the Department of State to Certain Diplomatic Missions, April 17, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.443-446.）。5月3日，利奧伊德回復杜勒斯，“英國貿易部長對美國的建議感到不滿和難以接受”。杜勒斯表示“他不能理解英國的反應”。利奧伊德隨即譴責美國在政治上已經做了努力，但是在經濟上卻沒有。（ Telegram from the Secretary of State to the Department of State, May 3, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.450.）

5月7日，“中國委員會”就緩和對華多邊貿易管制舉行會議。會議一開始，法國代表就提議，除對蘇聯集團進行限制出口數量的25種物資在接下來的6個月內解禁外，馬上解除所有“中國委員會”差別禁運的物資。盡管美國也提出大幅削減現存中國禁運清單物資數量的建議，但是在英國的影響下，與會的16個國家中有12個支持法國的建議。美國隨即做了相對更大的妥協，企圖達成一致，即建議保留“中國差別”而隻對25種對蘇聯集團限制出口數量的物資對華實施禁運。聯邦德國、比利時、盧森堡、荷蘭、意大利、土耳其和希臘共7個國家的代表表示接受。但是在英國的影響下，法國、日本、挪威、丹麥和葡萄牙表示反對。（ Memorandum by the Under Secretary of State for Economic Affairs (Dillon), June 4, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.468-469.）5月7日會議討論已經表明，“英國的失望幾乎被所有其他巴統成員國分享”。盡管美國代表團准備5月17日進一步討論，但是英國已經不願再跟美國討論了。（ Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, May 14, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.451-452.）而美國認為，如果美國的立場足夠靈活，日本可能會改變其完全廢除“中國差別”的立場 （Telegram from the Embassy in Japan to the Department of State, May 16, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.454.）。

面對這種緊急情況，正在負責此事的狄龍認為，從美國國會關系和其他反共盟國如韓國、南越、泰國、菲律賓的關系角度來說，我們最好讓英國、日本單獨行事。杜勒斯也傾向於贊同讓英國和日本單獨行事，因為“一旦美國也宣布同意大幅削減‘中國差別’禁運物資的事實，亞洲將會普遍認為是美國放鬆反對中國的預兆，導致亞洲國家努力改善與中國的關系，從而大大削弱美國亞洲遏制戰略的效果”。此外，如果英國、日本開始單獨行事，美國也不能確定是否會導致對蘇聯集團的戰略貿易管制體系崩潰。同時，“這也會引發國會內部某種反外國的情緒，最終影響對歐洲盟國的援助與合作”。（ Memorandum from the Secretary of State to the President, May 16, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.455-456.）5月17日的“中國委員會”會議上，美國代表團又提出了一個修改建議，但是，英國表示不能接受美國的新建議，因為“美國的建議沒有滿足法國的建議和英國支持的最低標准”。其他與會國代表也都沒有接受美國的建議。 （Editorial Note, May 17, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.458-459.）

對“中國差別”問題的討論進入了最后階段。美國國務院希望在最后盡可能孤立英國，並指示美國代表團單獨尋求與勸說其他政府支持其建議（ Editorial Note, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.461-462.）。5月25日，利奧伊德致電杜勒斯，“我們已經決定在星期一的會議上繼續堅持‘中國差別’應該完全廢除的立場” （Letter from Foreign Secretary LIoyd to Secretary of State Dulles, May 25, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.464-465.）。5月27日，英國代表團在巴統“中國委員會”會議上宣稱，“英國政府已經決定廢除‘中國差別’,英國將准備與會員國商談IL/II清單內物資的數量，並表示隻願意接受對中國進行最小限度的數量出口限制”。同時，英國也聲明自己無意脫離“中國委員會”獨自行動。對此，美國代表更多是順從而不是生氣。大部分成員國對不能取得一致表示遺憾，而葡萄牙和丹麥完全支持英國的決定。（ Editorial Note, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.466; Mutual Aid Dept (FO) brief, May 28, 1957, M3426/126(B), FO371/128304.轉引自Wenguang Shao, China, Britain and Businessmen: Political and Commercial Relations, 1949-1957, p.112。）在利奧伊德看來，英國選擇單邊行動的“倉促”，很重要的原因在於，“美國一直以來都拒絕考慮英國削減對華差別禁運物資的建議。結果，原來一直支持英國將對華貿易管制置於與蘇聯集團相同水平的國家正在考慮收回對英國建議的支持”。為了防止這一不利於英國的結果出現，英國必須帶頭採取行動。此外，英國政府對廢除“中國差別”后帶來的影響也進行了評估，“盡管美國方面有些支持的力量，但是英國單方面廢除‘中國差別’的決定會激起美國國會嚴厲的批評”。但是，“即使英國的單邊決定會在美國激發不利的反應，但不可能對兩國的關系產生持久的危害”。從長期來看，“與美國在廢除‘中國差別’問題上持續的分歧可能給兩國的關系造成更大的損害”。（ C.C.(57) 43rd conclusions, Minute 3, EastWest Trade, May 29, 1957, CAB128/31.）5月29日，麥克米倫致電艾森豪威爾，希望其理解英國單邊廢除“中國差別”的決定。同時強調，“英國將繼續與美國及其盟國在對蘇聯集團和中國的貿易管制中基於共同的安全利益需要進行合作”。 （Letter from Prime Minister Macmillan to President Eisenhower, May 29, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.467-468.）至此，困擾英國的“魚刺”終於下咽。

英國宣布完全廢除“中國差別”后，其他成員國並沒有馬上採取行動。法國因處於組建責任政府的過程中，所以暫時在原則上保持“中國差別”。意大利也基於類似的原因沒有宣布廢除“中國差別”。而日本則因其首相岸信介6月19日至21日即將訪美，所以保持謹慎態度。（ Memorandum from the Director of the Office of Chinese Affairs (McConaughy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson), June 5, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.471-473.）然而，在美國看來，法國將效仿英國，而意大利和其他國家也可能繼法國之后與中國進行差別禁運物資的貿易。同時，美國對與盟國在對華差別禁運上的分裂也是有心理准備的。“盟國採取不一致的行動已經發生過許多次，例如蘇伊士運河危機中美國與英法的矛盾，但美國依舊堅持自認為合理的政策”。 （Memorandum of a Conversation, White House, June 4, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.470.）美國雖然認為英國的單邊行動不合適，但隻能採取默認的態度。在總統和國務卿的努力下，美國國會的反應也比較溫和。 （Memorandum of a Conversation, Department of State, June 6, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.476-477; Memorandum from the Director of the Office of Chinese Affairs (McConaughy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson), June 5, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.471-473.）未過多久，其他成員國都效仿英國的行動完全廢除“中國差別”。對於主要盟國廢除“中國差別”的行動，美國表示事實上承認。至此，對華差別禁運政策名存實亡。

五、結語

英國從丘吉爾政府開始一直將英美合作與協調視為其“三環”外交政策的基石之一。因此，在巴統體制束縛下的英國率先單方面廢除“中國差別”的政策，有著深刻的政治經濟根源。在“中國差別”廢除的過程中，法國作為廢除“中國差別”的急先鋒，日本作為堅定有力的支持者，都在給英國傳遞著主要盟國一致要求廢除“中國差別”的信號和信心，並一起向美國不斷施加著壓力。英國為與美國達成一致意見也進行了積極的努力與商談，但是美國的拖延策略和維持差別禁運的前提條件讓英國逐漸喪失了與美國最后妥協的希望。不僅如此，美國還企圖通過與巴統其他成員國雙邊交涉的方式孤立英國。這種情況下，英國在事先多次表明態度的前提下，措辭和緩地率先單邊廢除“中國差別”，以避免盟國收回對英國建議的支持。

就像杜勒斯所說，貿易管制體系的維系，隻能夠依靠盟國的自願合作。因此，對於巴統成員國效仿英國先后宣布廢除“中國差別”的行為，美國隻能表示默認。美國選擇單邊維持對華全面禁運，不僅要顧及其言行的政治和心理影響，更要發揮主導國的領導與表率作用。從商討廢除“中國差別”的整個過程來看，英國前后期的態度雖然有所變化，但其廢除“中國差別”的基本立場堅定不移。與其他盟國相比，英國單邊行動造成的可能后果，對美國構成的壓力是最大的。因此，英國是廢除“中國差別”政策最有力的推動者與執行者。這也在一定程度上緩和了美國激進的對華經濟遏制政策。

此外，“中國差別”的實施不僅對新中國來說是一個夢魘，而且是東西方貿易管制的最高峰。換句話說,“中國差別”能否廢除是東西貿易管制能否進一步緩和的重要條件之一。在東西對抗的大背景下，英國和美國的同盟關系與其經濟利益之間時常會發生矛盾，如何權衡兩者之間的關系並採取相應的政策，就成為英國在整個冷戰過程中始終面臨的挑戰。

 （本文作者華東師范大學歷史系博士研究生上海200241）