“中國差別”的廢除與英美關系（1955—1957）

摘要：從1955年開始，“中國差別”的存廢問題成為英美及其巴統盟國外交爭論的焦點。為緩和對華貿易管制，尤其是對華差別禁運，英國持續不斷地給美國施加壓力。美國不僅一再推遲討論，而且堅持保留對華差別禁運。這讓英國逐漸喪失了與美國就緩和對華貿易管制達成一致的希望，並於1957年單邊廢除“中國差別”政策。通過梳理“中國差別”廢除的過程可以發現，英國的立場在巴統內部具有領導垂范作用，也最為美國看重。因此，英國是廢除“中國差別”政策最有力的推動者與執行者。同時，英美同盟關系和國家利益的復雜性也在這一經濟分裂過程中得到了充分體現。

關鍵詞：“中國差別”﹔英美關系﹔貿易管制﹔廢除

如果說1956年英美圍繞蘇伊士運河危機在政治上發生了大分裂，那麼1957年英國單邊廢除“中國差別”政策則可以被看作是英美在經濟上的分裂。學術界有關“中國差別”的研究，主要包含在對華貿易禁運和巴統及“中國委員會”的研究中，其視角主要是美國冷戰戰略與對華經濟政策間的互動關系（ Shuguang Zhang, Economic Cold War: America’s Embargo against China and the SinoSoviet Alliance, 1949-1963, California: Stanford University Press, 2001; 崔丕：《美國的冷戰戰略與巴黎統籌委員會、中國委員會1945—1994》，中華書局，2005年。），以及英美關於貿易管制的政策分歧（ Ian Jackson, the Economic Cold War: America, Britain and EastWest Trade, 1948-1963, New York: Palgrave, 2001; 石俊杰：《分歧與協調：英美對華政策比較研究》，浙江大學出版社，2011年。）。所述論點，著重強調美國在推動對華禁運過程中的作用和政策制定與實施的過程。中國留英學者邵文光，對1949年至1957年中英間政治與經濟的互動關系進行了研究，從側面論述了英國在對華貿易及其管制過程中的作用（ Wenguang Shao, China, Britain and Businessmen: Political and Commercial Relations, 1949-1957, London: Macmillan, 1991.）。

真正從英法等國視角，闡釋歐洲盟國對美國貿易禁運的反應和對策、分歧的具體內容，以及美國如何處理與西方盟國關系的研究，則以弗蘭克•凱恩(Frank Cain)的著作為主要代表（ Frank Cain, Economic Statecraft during the Cold War: European Responses to the US Trade Embargo, New York: Routledge, 2007.）。此外，國內學者也開始注意到日本在“中國差別”廢除過程中所發揮的作用（ 徐建華：《日本與“中國差別”政策的廢除》，《武漢大學學報》（人文科學版）2006年第2期。）。本文擬從英國的角度，詳述1955年至1957年期間英美及其盟國商討廢除“中國差別”的過程，分析揭示英國在美國、巴統緩和對華禁運，尤其是在廢除“中國差別”過程中所起的作用和影響。

一、冷戰、中西對抗與“中國差別”的形成

第二次世界大戰結束后，美蘇圍繞戰后世界安排問題存在的矛盾就逐漸尖銳起來。1947年，隨著美國杜魯門主義和馬歇爾計劃的提出，以及斯大林“聯合政府”政策的破產和共產黨情報局的建立 （沈志華：《斯大林的“聯合政府”政策及其結局》（上、下），《俄羅斯研究》2007年第5期和第6期。），美蘇在全球的冷戰對峙格局基本形成。在此基礎上，美國開始構筑對共產黨國家的多邊貿易禁運體系。1949年11月，美國與其歐美主要盟國成立了秘密組織——巴黎統籌委員會（Coordinating Committee for Export Control to Communist Area，簡稱“巴統”），旨在從經濟上遏制蘇東社會主義國家。巴統除對列入軍需品清單、原子能清單和戰略安全清單IL/I的物資進行完全禁運外，對列入IL/II和IL/III的具有重要價值的工業制品和軍民兩用產品，或限制數量或監視其出口流向。 （The Secretary of State to Certain Diplomatic Office, April 26, 1950, FRUS, 1950, Vol.IV, pp.87-93.1951年，美國通過了《共同防衛援助統制法》（Mutual Defense Assistance Control Act of 1951），將美國的對外援助與受援國實施類似美國出口管制政策相挂鉤，進一步強化了巴統東西方貿易管制體系，其影響波及世界50多個國家和地區 （崔丕：《美國〈共同防衛援助統制法（1951）〉的形成及其影響》，《歷史研究》2002年第3期。）。作為美蘇冷戰對峙的產物，貿易管制遂成為西方遏制東方國家的重要手段之一。

新中國成立后，美國政府決定禁止向中國出口“1A”清單物資，而對“1B”清單物資執行與蘇聯及東歐相同的管制水平（Provisional U.S.Licensing Policy for Far Eastern Destinations, December 22, 1949, FO371/75858, pp.152-157.）。當美國建議英國對中國實行類似的出口管制時，英國避重就輕，表示原則上同意，但認為這是不可能和不切實際的（Question of Restriction of Exports to China, December 15-16, 1949, FO371/75858, pp.158-162.）。對美國來說，英國無異於拒絕美國的建議。朝鮮戰爭爆發后，英國從7月10日開始禁止向中國出口戰略物資。7月17日，英國內閣決定禁止香港和新加坡向中國出口戰略物資。與此同時，英國禁止向中國、蘇聯及東歐出口石油。 （C.M.(50) 44th conclusions, Minute 1, KoreaStrategic Export to China, July 10, 1950, CAB128/18; C.M.(50) 46th conclusions, Minute 2, KoreaStrategic Export to China and oil for china, July 17, 1950, CAB128/18.）在美國的建議和壓力下，巴統所有成員國同意對中國和朝鮮實施與東歐國家相同的管制水平（ The Ambassador in France (Bruce) to the Secretary of State, July 17, 1950, FRUS, 1950, Vol.VI, p.650.）。中國人民志願軍入朝參戰后，美國從11月28日開始對華進行全面禁運，並加緊部署更加嚴厲的對華多國管制與制裁體系（ Memorandum by the Deputy Director of the Office of Chinese Affairs(Perkins)to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs(Rusk), November 28, 1950, FRUS, 1950, Vol.VI, pp.664-665.）。1951年5月14日，聯合國通過了美國提出的對中國和朝鮮實施禁運的決議，共有43個國家接受了這一決議並加以實施（Resolution 500 (V), Adopted by the United Nations General Assembly, May 18, 1951, FRUS, 1951, Vol.VII, Part 2, pp.1988-1989.）。

《對日和約》簽訂后，美國著手將日本納入美國的貿易禁運體系當中，方法是讓日本加入巴統新建立的亞洲分支機構，便於美國通過日本來控制和強化對亞洲共產黨國家的貿易禁運。過分限制日中貿易，意味著日本將被迫在東南亞英國所屬地區尋求市場，從而與英國形成競爭態勢。因此，英國反對建立新的貿易管制組織。1952年7月28日到8月2日，美國倡導在華盛頓召開了美、英、法、日、加拿大參加的五國會議，目的是解決朝鮮戰爭后日本可能放鬆對蘇聯尤其是對中國和朝鮮的出口管制問題。為了避免英法的反對使會議陷入僵持乃至分裂，美國採取秘密的、單獨交涉的方式與日本就加入巴統和成立巴統遠東貿易管制委員會達成協議。（ No.584: Memorandum by the Director of the Office of Northeast Asian Affairs (Young) to the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Johnson), August 4, 1952, FRUS, 1952-1954, Vol.XIV, part 2, pp.1292-1294.）9月19日，巴統正式通過建立“中國委員會”的決議，並號召其余巴統成員國在必要時加入。隨后，“中國委員會”即著手制定了中國特別禁運清單。與巴統對蘇聯和東歐的貿易管制相比，巴統IL/II中25種隻限制出口數量和IL/III中63種隻監視其出口流向與交換情報的物資，以及根本不屬於巴統管制范圍的207種物資，共計295種物資都對中國實施禁運。（崔丕：《艾森豪威爾政府的東西方貿易管制政策》，《東北師大學報》（哲學社會科學版）1999年第2期。）這種對蘇東與中國禁運的對比差別，稱為“中國差別”（China Differential）。在朝鮮戰爭的影響和美國的壓力下，英國開始實施更為嚴厲的對華差別禁運政策。

二、廢除“中國差別”問題的提出與美國的反應

《朝鮮停戰協定》簽訂后，英國雖然多次向美國提議討論緩和對華貿易管制問題，但都被美國以遠東尤其是台灣海峽的危機局勢為由婉拒，所以廢除“中國差別”問題的正式討論一再被推遲。1955年8月4日，法國外交部通知美國駐法大使館官員蒂蒙斯（Benson Timmons），“法國計劃於9月27日召集巴統‘協商團體’（Consultative Group）會議，討論將對華貿易管制置於與蘇聯集團同樣的水平” （Memorandum From the Deputy Director for Operations, International Cooperation Administration (Delany), to the Director of the International Cooperation Administration (Hollister), August 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.247-248.）。與此同時，英國也在非正式會談中向美國提出了這一訴求 1955年10月，英國第一次正式向美國提出請求，要求修改中國禁運清單。（Memorandum for the Record, by the Under Secretary of State (Hoover), April 19, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.342-343.），以此拉開了美國與其盟國討論緩和對華貿易管制與廢除“中國差別”的序幕。

美國對此感到非常失望和慌亂。在美國看來，沒有盟國的支持，美國想要單邊保留“中國差別”幾乎是不可能的。法國的這一舉動讓堅持對華差別禁運的美國陷於尷尬境地。更為重要的是，印度已表示將在9月的聯大會議上提出對禁運問題進行討論。為此，美國展開了在大使級層面的接觸，尋求英、法、聯邦德國、意、日的支持，確保在10月的會議后仍然維持目前的管制水平。在美國的要求下，法國同意推遲召集巴統“協商團體”會議討論“中國差別”問題的日期。 （Memorandum from the Deputy Director for Operation International Cooperation Administration (Delany), to the Director of the International Cooperation Administration (Hollister), August 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.247-248; Telegram from the Department of State to the Embassy in France, August 10, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.249-250.）10月5日，美、英、法三邊會談在巴黎舉行。法國代表認為，印度支那半島和朝鮮的敵對沖突已經結束，所以沒有理由對中國和蘇聯實行差別禁運。英國代表認為，對西方最大的威脅來自蘇聯而不是中國。既然朝鮮戰爭已經結束，對東南亞英國領地與中國間的嚴厲禁運應該恢復到正常水平，這對香港、馬來亞和新加坡的經濟恢復是極其重要的。美國代表不為所動，表示雖然朝鮮戰爭已經結束，但是中國仍然是對該地區安全和穩定的重大威脅。此外，美國代表還援引聯合國對華禁運決議、國會和公眾的壓力作為其維持“中國差別”的理由。 （NARA RG 59 460.509/10-2555, CS/RA, office memorandum from Robertson to McConaughy, 25 October, 1955; NARA RG 460.509/10-55, telegram from State Department to embassies in Bonn, London and Tokyo, 5 October, 1955.轉引自Ian Jackson, the Economic Cold War: America, Britain and EastWest Trade, 1948-1963, p.149。）

10月29日，美、英、法三國外長會議在日內瓦舉行。杜勒斯對“一些國家”想要降低現存對華貿易管制水平的要求表示理解，但是美國目前不會做大幅度的改變。英國外交大臣麥克米倫（Harold Macmillan）要求美國給出確切的時間。法國外交部長比內(Antoine Pinay)則表示在10月31日的會議上進一步討論。（ Telegram from the Delegation at the Foreign Minister Meeting to the Department of State, October 29, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.265.）10月31日上午，美、英、法三國外長繼續討論對華貿易管制問題。杜勒斯強調，貿易禁運帶來的壓力能夠有效地促使中國放棄使用武力以滿足美國在遠東的利益需要。麥克米倫認為，巴統和“中國委員會”貿易管制間的巨大差別應該通過“中國委員會”而不是聯合國機制進行廢除，“中國委員會”的最大困境之一是“例外程序”被英國的競爭者廣泛使用。而英國對海外市場的依賴和來自公眾的壓力使得這種差別管制不可能再維持，除非中國禁運清單與巴統管制清單持平。法國外長大體同意麥克米倫的意見，但表示他還沒有時間徹底研究這個問題。杜勒斯希望繼續堅持目前的管制水平，以便在與中國的談判中討價還價。最后，三國外長表示等待法國外長進一步熟悉和研究這一問題后再進一步討論。（ Telegram from the Delegation at the Foreign Ministers Meetings to the Department of State, October 31, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.266.）

三、英國態度的轉變與美國的拖延對策

1955年12月3日，英國駐美大使館照會美國國務院：如果與美國就緩和對華禁運問題不能取得一致，“英國將從1956年1月15日起，通過逐漸的過程和方式（採取每次取消兩種或三種禁運物資的方式，直到完全取消差別禁運之日），在一段時期內，將英國對華禁運與對蘇聯集團的貿易管制置於同一水平”（ Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, December 3, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.273-274.）。與此同時，日本也提出了大幅削減禁運物資的請求 （Special National Intelligence Estimate, January 17, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.290-298.）。種種跡象都表明，主要盟國都要求大幅削減對中國禁運清單的物資數目，隻不過各自的出發點和要求修改的程度不同。其中，英國態度的巨大轉變，使對華多邊禁運體系面臨全面崩潰的風險。

英國毅然計劃採取單邊行動的態度，激起了美國內部激烈的討論。12月8日，杜勒斯向總統艾森豪威爾（Dwight David Eisenhower）表達了自己的擔憂：“美國雖然用了巨大的努力來說服英國、法國和日本，但英國很明顯拒絕我們的建議”。而且，“主要盟國的行動和態度讓多邊禁運體制面臨完全瓦解的前景，美國必須接受逐步緩和對華貿易管制直至達成一致”。（Letter from the Secretary of State to the President, December 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.275-276.）美國國家安全委員會也專門討論了自由世界國家對中國的多邊出口管制問題，尤其是英國計劃單邊廢除“中國差別”問題。會議決定，“盡可能爭取英國政府推遲其單邊行動”。（Memorandum of Discussion at the 269th Meeting of the National Security Council, Camp David, Maryland, December 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.III, pp.209-214.）12月10日，杜勒斯致函麥克米倫，表示在其次年1月訪美時就此進行商談，希望英國不要採取單邊行動（ Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom, December 10, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.277.）。麥克米倫回復杜勒斯，“他將暫停任何‘有效行動’直到華盛頓會談之后” （Memorandum of Discussion at the 271st Meeting of the National Security Council, Washington, December 22, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.III, China, pp.225-229.）。

1956年1月31日，英國首相艾登和外長利奧伊德（Selwyn LIoyd）訪美，雙方圍繞緩和對華貿易管制問題進行了若干次會談。英國認為，貿易管制不僅無效，而且對兩個毗鄰的共產主義地區實行差別管制也沒有道理。此外，新加坡、馬來亞和香港不僅對英國具有根本重要性，而且差別禁運使它們的離心獨立自主傾向加大，這對英國是一件非常嚴重的事情。因此，“英國守不住馬來亞出口管制政策的時間可能即將到來，而英國被迫使用其在馬來亞的‘保留權力’就非常不幸了”。而美國認為，廢除“中國差別”就等於拋棄美國的基本立場。美國建議將緩和對華禁運與加強巴統的管制聯系起來。英國對美國的這一建議表示強烈反對。（ Memorandum of a Conversation, Department of State, Washington, January 31, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.304-308; Memorandum of a Conversation, White House, January 31, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.308-312.）因此，31日的會談並沒有達成任何協議，隻決定進一步研究后進行討論。