堅持民主集中制是強化黨內監督的核心

中國共產黨作為執政黨，如何解決好自身的監督問題，這對黨的建設來說是一個重大的理論和現實問題，關系到黨的生死存亡，關系到國家民族的前途命運。習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上的講話中指出：要“積極探索強化黨內監督的有效途徑”，“對我們黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，還在於強化自身監督。我們要總結經驗教訓，創新管理制度，切實強化黨內監督”。怎樣強化黨內監督呢？他強調指出：“強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制，確保黨內監督落到實處、見到實效。” （《人民日報》2016年1月13日。）習近平總書記的這一重要論斷，為我們指明了強化黨內監督的正確方向和根本途徑。

一、民主集中制的產生及由來

民主集中制是從哪裡來的?是怎樣產生的？這是需要我們搞清楚的首要問題。追根溯源可以發現，民主集中制是從革命導師馬克思、恩格斯、列寧那裡來的，它隨著馬克思主義政黨的產生而產生，隨著實踐的發展而發展。

馬克思、恩格斯早在創建共產主義者同盟時就有了民主集中制的思想萌芽。1847年，馬克思、恩格斯在起草共產主義者同盟章程時，就對同盟如何實行民主、如何實行集中作出若干規定。例如，同盟章程規定：“同盟的組織機構是：支部、區部、總區部、中央委員會和代表大會”﹔“代表大會是全盟的立法機關”﹔“中央委員會是全盟的權力執行機關”﹔“所有盟員都一律平等”﹔盟員要“服從同盟的一切決議”﹔等等 （《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第572、575、574頁。）。這些規定雖然還沒有使用民主集中制的概念，但已經體現出與資產階級政黨不同的建黨思想，這些思想為馬克思主義政黨確立民主集中制原則指明了方向。

列寧是第一個正式提出民主集中制思想的人，俄國社會民主工黨（布爾什維克）是世界上第一個實行民主集中制原則的黨。1899年為擺脫剛剛建立的俄國社會民主工黨的狹隘的地方分散性，列寧提出建立“集中制的黨”（《列寧全集》第4卷，人民出版社，1984年，第167頁。）。1902年針對經濟派要把“廣泛民主原則”作為黨的組織原則，列寧提出要把黨建設成“集中的戰斗組織”（《列寧全集》第6卷，人民出版社，1986年，第128頁。）。1903年俄國社會民主工黨先后在布魯塞爾、倫敦召開第二次代表大會，當討論黨章時會議出現尖銳分歧：列寧主張建立集中統一、組織嚴密的黨，要求每個黨員必須承認黨綱﹔馬爾托夫則要把黨建設成為一個成分復雜、不定型的、缺乏組織性和紀律性的社會團體。在這次會議上俄國社會民主工黨發生分裂，分裂為布爾什維克和孟什維克。（參見《聯共（布）黨史簡明教程》，人民出版社，1975年，第42—47頁。）1905年12月12日至17日俄國社會民主工黨（布爾什維克）在芬蘭的塔墨爾福斯召開第一次代表會議，根據列寧11月發表的《論黨的改組》一文的精神，會議通過《黨的改組》的決議。決議規定：“代表會議確認民主集中制原則是不容爭論的，認為必須實行廣泛的選舉制度，賦予選舉出來的各中央機構以進行思想領導和實際工作領導的全權，同時，各中央機構可以撤換，它們的活動應廣泛公布並應遵守嚴格地做工作報告的制度。” （《蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第1分冊，人民出版社，1964年，第119頁。）這裡最早提出了“民主集中制”。1906年4月10日至25日，俄國社會民主工黨在斯德哥爾摩召開了第四次（統一）代表大會。根據列寧提議，大會首先把民主集中制原則寫入黨章。大會通過的《組織章程》第2條規定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來的。” （《蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第1分冊，第165頁。）這是俄國黨、也是國際共產主義運動歷史上第一次把民主集中制載入黨章。1920年7月，列寧在《加入共產國際的條件》中指出：“加入共產國際的黨，應該是按照民主集中制的原則建立起來的。” （《列寧全集》第39卷，人民出版社，1986年，第202頁。）列寧的建議被共產國際所接受，從此以后，各國的新型無產階級政黨都堅持把民主集中制作為自己的基本組織原則。

從民主集中制的產生及由來，我們可以看到，民主集中制是馬克思主義政黨的一個偉大創造，列寧當年領導的俄國布爾什維克黨之所以團結統一、堅強有力，在隻有20萬黨員的情況下，就領導俄國人民取得了十月革命的偉大勝利，建立了社會主義國家，這不能不說民主集中制起了重要作用。相反，這個在世界上第一個實行了民主集中制的馬克思主義政黨，第一個建立了社會主義制度的國家，到戈爾巴喬夫時代，由於實行了“改革與新思維”，把改革變成了改向，放棄了馬克思列寧主義在意識形態領域的指導地位，放棄了蘇聯共產黨實行了幾十年的民主集中制原則，盡管到后來蘇聯共產黨發展到有1900多萬黨員，卻喪失了凝聚力和戰斗力，成為一盤散沙。在敵對勢力的進攻面前，不堪一擊，軟弱無力，最終導致蘇共垮台、蘇聯解體。沉痛的歷史教訓值得我們引以為戒和深思。

二、中國共產黨實行和堅持發展民主集中制的歷史過程

中國共產黨將民主集中制確定為組織原則和根本的組織制度、領導制度，有一個發展演變的歷史過程。在我們黨的早期歷史上實行這一原則但在黨綱黨章中卻無明文規定。在黨的一大上，我們黨通過了第一個綱領，但這個綱領沒有對民主集中制作出規定。在黨的二大上，我們黨通過了第一個黨章，但這個黨章也沒有對民主集中制作出規定。二大黨章在組織、會議、紀律的章節中對上下級組織關系、會議召集以及各項紀律等作了具體規定，特別是對“本黨一切會議均取決多數，少數絕對服從多數”作了規定。黨的三大、四大對黨章修正時，都沒有在這方面補充新的內容。這是不是說，我們黨在早期就沒有實行民主集中制的組織原則呢？回答無疑是否定的。為什麼呢？因為我們黨是在共產國際的指導下建立的，列寧為共產國際所確定的民主集中制組織原則，就不能不對我們黨產生作用和影響。1922年7月黨的二大作出了一個重要決議，決定中國共產黨正式加入第三國際，“中國共產黨成為國際共產黨之中國支部” （《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第1冊，中央文獻出版社，2011年，第141頁。）。從這時開始，列寧為共產國際確定的組織原則也就正式成為我們黨的重要組織原則。

從黨的歷史文獻看，在黨章中第一次出現“民主集中制”的表述是五屆中央政治局通過的黨章。當時黨是將它作為“指導原則”來確定的，到六大黨章改為“組織原則”，七大黨章又改為“組織機構”，八大黨章改為“組織機構和組織制度”，九大黨章、十大黨章又改為“組織原則”，十一大黨章又改為“組織制度”，並一直沿用到今天的十八大黨章。

黨的五大是1927年4月27日至5月9日在武漢召開的。五大是在黨的歷史上歷次全國代表大會中，唯一一次沒有在會議上安排修正黨章議題的大會。對黨章的修正是在五大閉幕后，委托中央政治局召開會議完成的。6月1日中央政治局召開會議，通過《中國共產黨第三次修正章程決案》，在《決案》中，首次把“民主集中制”寫入黨章。修正后的黨章第12條、13條規定：“黨部的指導原則為民主集中制”，“按照民主集中制的原則在一定區域內建立這一區域內黨的最高機關，管理這一區域內黨的部分組織。黨部之執行機關概以黨員大會或其代表大會選舉，上級機關批准為原則，但特殊情形之下，上級機關得指定之。”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第4冊，中央文獻出版社，2011年，第268頁。）

從黨的歷史文獻看，在黨章中第一次具體規定民主集中制“根本原則”是黨的六大，共制定3條﹔以后在七大黨章、八大黨章中將“根本原則”改為“基本條件”，七大黨章制定“基本條件”4條，八大黨章增加擴展到6條﹔九大黨章、十大黨章、十一大黨章沒有設“基本條件”﹔到十二大黨章又改為“基本原則”，恢復和制定了6條，並一直沿用到今天的十八大黨章。

1928年6月18日至7月11日，黨的六大在莫斯科召開。六大通過的黨章，將黨的組織原則明確規定為民主集中制，並具體規定了它的3條根本原則：即“（七）組織原則：中國共產黨與共產國際的其他支部一樣，其組織原則為民主集中制。民主集中制的根本原則如下：（1）下級黨部與高級黨部由黨員大會、代表會議及全國大會選舉之。（2）各級黨部對選舉自己的黨員，應作定期報告。（3）下級黨部一定要承認上級黨部的決議，嚴守黨紀，迅速且切實的執行共產國際執行委員會和黨的指導機關之決議。管轄某一區域的組織，對該區域的各部分的組織為上級機關。黨員對黨內某個問題，隻有在相當機關對此問題的決議未通過以前可以舉行爭論。共產國際代表大會或本黨代表大會或黨內指導機關所提出的某種決議，應無條件的執行，即或某一部分的黨員或幾個地方組織不同意於該項決議時，亦應無條件的執行” （《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第5冊，中央文獻出版社，2011年，第472頁。）。

黨的七大通過的黨章和黨的八大通過的黨章，是我們黨的歷史上比較好的黨章和成熟的黨章。在這兩個黨章中，黨不僅重申了民主集中制的組織原則，而且對民主與集中的關系進行了深刻闡述，並對如何貫徹執行民主集中制提出了具體要求。從黨的七大開始，我們黨在黨章中設立總綱。七大黨章的總綱規定：“中國共產黨是按民主的集中制組織起來的，是以自覺的、一切黨員都要履行的紀律聯結起來的統一的戰斗組織。中國共產黨的力量，在於自己的堅強團結，意志統一，行動一致。在黨內不容許有離開黨的綱領和黨章的行為，不能容許有破壞黨紀、向黨鬧獨立性、小組織活動及陽奉陰違的兩面行為。中國共產黨必須經常注意清除自己隊伍中破壞黨的綱領和黨章、黨紀而不能改正的人出黨。”七大黨章第14條規定：“黨的組織機構，是按照民主集中制建立起來的。民主的集中制，即是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主﹔其基本條件如下：（一）黨的各級領導機關由選舉制產生。（二）黨的各級領導機關向選舉自己的黨的組織作定期的工作報告。（三）黨員個人服從所屬黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，部分組織統一服從中央。(四)嚴格地遵守黨紀和無條件地執行決議。”（《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第22冊，中央文獻出版社，2011年，第535、538—539頁。）八大黨章在總綱中規定：“中國共產黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主。黨必須採取有效的辦法發揚黨內民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創造性，加強上下級之間的生動活潑的聯系。隻有這樣，黨同人民群眾的聯系才能有效地擴大和加強，黨的領導才能正確和及時，才能靈活地適應各種具體情況和地方特點，黨的生活才能生氣勃勃，黨的事業才能得到更大更快的發展。也隻有在這個基礎上，黨的集中和統一才能鞏固，黨的紀律才能是自覺的而不是機械的。按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督。”“黨的民主原則不能離開黨的集中原則。黨是以一切黨員都要遵守的紀律聯結起來的統一的戰斗組織﹔沒有紀律，黨決不能領導國家和人民戰勝強大的敵人而實現社會主義和共產主義。黨是階級的最高組織，它必須努力在國家生活的各個方面發揮它的正確的領導作用和核心作用，反對任何降低黨的作用和削弱黨的統一的分散主義傾向。黨的團結統一，是黨的生命，是黨的力量的所在。經常注意維護黨的團結，鞏固黨的統一，是每一個黨員的神聖職責。在黨內不容許有違反黨的政治路線和組織原則的行為，不容許有分裂黨、進行小組織活動、向黨鬧獨立性、把個人放在黨的集體之上的行為。”（《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》第24冊，人民出版社，2013年，第227—228頁。）八大黨章把七大黨章對民主集中制的表述，從集中“領導”下的民主改為集中“指導”下的民主，內涵發生了重大變化，表述更為准確和科學，這一提法一直延續至今。八大黨章把七大黨章對民主集中制規定的基本條件從4條增加到6條，並且闡述得更加完善。八大黨章第19條規定：“（一）黨的各級領導機關都由選舉產生。（二）黨的最高領導機關是全國代表大會，在地方范圍內是地方各級代表大會。全國代表大會和地方各級代表大會選舉中央委員會和地方各級委員會，這些委員會向代表大會負責並且報告工作。（三）黨的各級領導機關必須經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，研究他們的經驗，及時地解決他們的問題。（四）黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。（五）黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結合的原則，任何重大問題都由集體決定，同時使個人充分發揮應有的作用。（六）黨的決議必須無條件地執行。黨員個人必須服從黨的組織，少數必須服從多數，下級組織必須服從上級組織，全國的各個組織必須統一服從全國代表大會和中央委員會。”（《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》第24冊，第233—234頁。）

九大黨章、十大黨章雖然在“黨的組織原則”中、十一大黨章在“黨的組織制度”中寫了民主集中制，並強調了黨的紀律的“四個服從”﹔九大黨章、十大黨章在“黨的組織原則”中、十一大黨章在總綱中都提出了“要努力造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面”的要求，但在當時那種大的政治背景下，在實際生活中是做不到的，也是不會起作用的。

黨的十二大通過的黨章是現行黨章。這部黨章是黨在改革開放和社會主義現代化建設新時期第一次對黨章作出的全面修訂，它摒棄了九大黨章、十大黨章、十一大黨章中“左”的東西，恢復了七大黨章、八大黨章中好的內容。鑒於1957年以后到“文化大革命”的一段時間內，黨內民主集中制遭到破壞的教訓，十二大黨章在總綱中對堅持民主集中制作出明確規定，指出：“黨內充分發揚民主，在民主的基礎上實行高度的集中，加強組織性紀律性，保証全黨行動的一致，保証黨的決定得到迅速有效的貫徹執行。黨在自己的政治生活中正確地開展批評和自我批評，在原則問題上進行思想斗爭，堅持真理，修正錯誤。實行在黨的紀律面前人人平等的原則，給違犯紀律的黨員以應有的批評或處分，把堅持反對黨、危害黨的分子清除出黨。”（《十二大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2011年，第57頁。）十二大黨章在第10條中恢復和制定了民主集中制的6條基本原則，提出：“黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體。它在高度民主的基礎上實行高度的集中。黨的民主集中制的基本原則是：（一）黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。（二）黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。（三）黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責並報告工作。（四）黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。（五）黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定。（六）黨禁止任何形式的個人崇拜。要保証黨的領導人的活動處於黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。”（《中國共產黨歷次黨章匯編（1921—2002）》，中國方正出版社，2006年，第319—320頁。）黨的十三大通過的黨章對這部分內容沒有進行修訂。黨的十四大通過的黨章對總綱中這部分內容進行了修訂，對貫徹民主集中制提出了進一步要求，指出：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。必須充分發揚黨內民主，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性。必須實行正確的集中，保証全黨行動的一致，保証黨的決定得到迅速有效的貫徹執行。加強組織性紀律性，在黨的紀律面前人人平等。黨在自己的政治生活中正確地開展批評和自我批評，在原則問題上進行思想斗爭，堅持真理，修正錯誤。努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。” （《中國共產黨歷次黨章匯編（1921—2002）》，第361頁。）十四大黨章還對黨的組織制度的第10條中“它在高度民主的基礎上實行高度的集中”的表述進行了刪除。在（四）中增加了“黨的各級組織要使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”的內容，在（五）中增加了“委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責”的內容。黨的十五大通過的黨章沒有修改相關內容。黨的十六大通過的黨章，在總綱中講到民主集中制問題時，增加了“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度”的內容﹔將黨的組織制度的（五）的內容，由“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定”，修改為“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”。黨的十七大通過的黨章沿用了十六大黨章的規定，沒有變化。黨的十八大通過的黨章在對這部分內容修訂時，在總綱中增加了“保障黨員民主權利”的內容，其他內容沿用了十七大黨章的規定。

從黨的歷史和黨的文獻看，從黨章對民主集中制表述、規定的衍變看，我們黨從成立之日起就堅持民主集中制的組織原則，並不斷豐富、發展和完善，使民主集中制不僅成為黨的一個重要的工作指導原則和組織原則，而且逐步發展成為黨的根本組織制度和領導制度。1954年9月，我國召開第一屆全國人民代表大會第一次會議，會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。” （《建國以來重要文獻選編》第5冊，中央文獻出版社，2011年，第451頁。）我們黨的這一組織制度和領導制度，通過國家的法定程序被確定為國家的組織制度和領導制度。民主集中制也就成為我們黨和國家最大的組織制度優勢。