《村民委员会组织法》诞生记【2】

　　二

　　1984年8月，民政部民政司起草出《村民委员会组织法》第一稿，当时的名字叫《村民委员会组织条例》，发给辽宁、吉林、黑龙江、山西、天津、湖南6个省征求意见，还派人到山东召开座谈会征求意见。1985年3月，根据各地的意见，在我的主持下（当时我已担任民政司副司长，负责这项工作），民政司修改出第二稿。就这样，通过不断征求各地方、中央有关部门、大专院校、法学研究所等单位的意见，反复修改，到1985年12月26日，民政司修改出第6稿，并起草了村民委员会组织条例的说明。1986年1月29日，民政部崔乃夫部长签发，把《村民委员会组织条例》及其说明，一并上交中央政法委员会。

　　1986年4月8日，中央政法委员会召开公、检、法、司、民5家党内联席会议，原则通过了民政部起草的条例草案。我参加了这次会议。会后根据这次会议讨论提出的意见，着重修改了两条：一条是村委会的规模，另一条是18周岁以上的本村村民有选举权和被选举权。经过崔乃夫部长和邹恩同副部长审阅以后，将条例草案上报国务院审定。

　　1986年9月5日，国务院常务会议审议《村民委员会组织条例》，形成了三条纪要：一是村委会要根据村民居住状况、人口多少、工作简繁以及方便群众的原则设立；二是村委会下面的机构要力求精简，享受补贴的人数要限制，尽量减轻群众负担；三是村委会要督促群众完成国家分配的各项任务。10月11日，国务院向全国人大常委会提交审议《村民委员会组织条例（草案）》的议案。

　　1987年1月12日，六届全国人大常委会第19次会议在人民大会堂召开。审议《村民委员会组织条例》被列入会议第二项议程。民政部副部长邹恩同向大会作了说明。委员们对条例草案进行了认真审议，气氛非常热烈，争论很大。我清楚地记得，在我参加分组讨论时，不少委员提出了问题，有的相当尖锐。比如：

　　有的委员说，中央刚刚作出决议 反对资产阶级自由化，民政部起草的这个条例，为什么不写入四项基本原则？

　　有的委员说，村民委员会下面还要设治保委员会、公共卫生委员会、调解委员会，一个套一个，有没有必要？叶飞副委员长对这一条特别有意见，明确讲：“解放前我打游击的时候，一个村就那么几个干部，一切还不是搞得稳稳当当的，哪会有这么麻烦。”

　　有的委员说，为什么要规定村委会领导合作经济组织，这样搞集体经济不是又要归大堆吗？当时一些领导和同志坚持村委会和村合作经济组织应该分立，是两个组织而不是一个组织。当时北京等地就是村委会、村合作经济组织、村党支部三个组织并列。

　　有的委员说，为什么村委会是群众性自治组织，乡政府和村委会的关系为什么是指导关系？这个问题争论最大。多数代表认为，乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则村委会不完成国家规定的任务怎么办？现在乡政府的工作就难做，比如计划生育工作，这样一规定，恐怕就更难贯彻落实了。

　　当时我是一声不吭，把这些都记下来，中午回到部里作了认真准备，下午对代表们提出的质询一一作了回答。

　　对于条例没有写入四项基本原则的问题，我说，不是不讲四项基本原则，而是立法说明里面已经讲到了，条文里面就不重复了。

　　对于村委会下设机构的问题，我说，这是宪法和中央有关文件作了明确规定的，是为了工作便利和明确责任，不是要增加群众负担。

　　对于村委会和村合作经济组织的问题，我说，各地村的大小不一，但总的来讲规模不大，设两个组织没有必要，而且村委会领导村合作经济组织不是又要归大堆，是以尊重集体经济的自主经营为前提的。

　　对于村委会和乡政府的关系问题，我说，宪法第111条明确规定村民委员会是群众性自治组织；1983年中发35号文件也作了同样的规定；彭真同志多次讲话，明确提出群众自己的事自己办，认为把乡政府和村委会的关系从领导关系改为指导关系，有助于政府转变观念，转变工作作风，搞好干群关系。我还举了一个例子，全国人大和各地人大的关系就不是领导关系，甚至也不是指导关系，而是联系关系。因此，乡政府和村委会的指导关系，主要是由村委会的性质所决定的，这一点必须要坚持。

　　经过解释以后，委员们对条例的认同度有所增加，但在有些规定上，特别是村委会和乡政府的关系问题上分歧仍然很大。

　　鉴于这次会议对条例草案争论较多，因此，按照立法惯例，在1月22日闭幕会议上，陈丕显副委员长宣布，请人大常委会法工委和民政部根据委员们提出的意见研究修改，再提请下一次人大常委会会议审议。

　　这次会议以后，人大常委会法工委和民政部联合对条例草案进行了修订。我记得当时主要做了三点修改：第一，原稿上说村委会的设立以原生产大队为基础，修改为村委会按照村民分布状况，便于群众自治的原则设立，不再提及原生产大队；第二，原稿上说18周岁以上的村民都有选举权和被选举权，修订时根据选举法的有关规定，把这一条细化，修改为18周岁以上的村民，不分民族，不分性别，不分宗教信仰等，都有选举权和被选举权；第三，原稿中是把村民委员会的各项职能放在一起作为一条，修改后把它们分开，各自单列成条。这次修改我们还是坚持了村民委员会是群众性自治组织的性质，强调乡政府和村委会是指导关系。但是中间有一个小插曲，也可以说是一个曲折。有一次，彭真同志开会，听意见。王任重副委员长也说乡政府和村委会的关系应该是领导关系。彭真同志听后说，你们改去吧！当时法学家张友渔不同意，说改为领导关系违反宪法，但法工委还是按照领导意思改了，改为领导关系。不久，一天晚上10点多，彭真把人大常委会秘书长、法工委主任王汉斌等人请到他家。彭真问，你们觉得领导关系好还是指导关系好？你们是否觉得领导关系好？王汉斌说没有觉得领导关系好。彭真又问，那你们为什么改了？王汉斌说，你让改的。彭真最后说，还是改回吧！

　　1987年3月10日，彭真委员长主持召开六届全国人大常委会第20次会议。人大法制委副主任雷洁琼对条例草案作了说明。委员们连续讨论了两天，大部分委员觉得修订稿已经比较成熟，但是对村委会和乡政府的关系依然意见很大。有鉴于此，彭真同志提出一个倡议。他说：“村民委员会组织条例，原来是准备提交本次人大常委会审议通过，我提议把它提交到六届人大五次会议审议，因为这是一个国家的基本法，是八亿农民的一件大事。”彭真的提议获得委员长会议的同意。3月16日，人大常委会第20次会议举行联组会，彭冲副委员长郑重宣布了这个提议，彭真委员长发表了即席讲话。彭真说：旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头，上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好8亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础。彭真委员长的一番热情洋溢的讲话赢得了委员们的阵阵热烈掌声。这次会议同意将村民委员会组织条例草案提请六届全国人大五次会议审议。

　　1987年3月25日，六届全国人大五次会议在北京开幕。彭冲副委员长对条例草案作了说明。他提议，鉴于《村民委员会组织条例》是一部重要的基本法律，建议改名为《村民委员会组织法》，这一提议获得一致通过。

　　这次会议的争论十分激烈，一个代表团中，常常出现针锋相对的意见，最突出的分歧点仍然是村委会和乡政府的关系问题。会外，一些农民也给全国人大写信，希望人大代表为广大农民制订好这部法律。这次大会开得很民主。我记得河北代表团从团长、副团长到普通代表存在两种意见。有的说从发展社会主义民主的角度来看，必须要建这种自治组织，它和乡政府的关系应该是指导关系，它可以协助乡政府工作，但不是它的腿。有的说，现在建立基层自治组织条件不具备，它应当是政府的腿。现在农村工作这么难，领导命令还行不通呢，自治组织在农村工作没法干。这种意见不只一个代表团谈了，许多代表团都有。代表大会出现了意见分歧，但代表大会的时间是有限的，长期辩论下去也难解决。所以，彭真同志要亲自听一听大家的意见，于4月6日上午，就在现在的人民大会堂西大厅，召开代表团团长座谈会，专门讨论村委会和乡政府的关系。因为代表团团长是省里的领导，而当时主要是省里领导的想法不一致。会议由彭冲同志主持。广西、黑龙江、陕西等14个省、自治区代表团召集人发表了意见。这次会议开得很民主，大家畅所欲言，把思想、看法敞开了。最后彭真同志讲了一段话，他说：民主自治问题，考虑了不止5年，多少年了。我们要恢复我们的民主传统，有了事要与群众商量，不要强迫命令。宪法中对村民自治专门写了一条。宪法，党中央讨论了8次，每一条都逐字逐句地研究。写村民自治这一条的目的，就是要恢复干部群众的鱼水关系，恢复我们群众路线的优良传统。村民自治就是要让群众看得见，摸得着。8亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结？担心自治影响安定团结，不会的。担心自治会搞乱，不必。基本的东西要确定下来，就是农村基层要搞自治。人大搞了50多个法，为什么对几千字的自治法就不积极？希望大家都要认真研究。4月6日下午，彭真同志主持召开党内委员长会议，再次就村民委员会的性质问题发表讲话，他说：村委会的性质不能变，这是坚持不坚持宪法规定的问题。坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手，这样，一可以减轻政府的负担，二可以改变工作方法，不强迫命令。彭真同志的这两次重要讲话，对统一大家的思想认识起了至关重要的作用。

　　最后，大会主席团作了一个决议：因为意见分歧，会议对《村民委员会组织法》暂不付表决，提请大会做一个授权的决定，即授权人大常委会进一步认真研究，总结经验，审定修改后颁布试行。4月11日上午，在六届全国人大五次会议闭幕大会上以2661票赞成，2票反对，11票弃权通过了这个决议。会后，全国人大常委会、国务院法制局、民政部继续对《村民委员会组织法》进行修订。

　　1987年10月25日，党的十三大胜利召开。十三大报告提出了建立有中国特色的社会主义民主政治的总体框架，其中明确指出：“凡是适合于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则”，“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办。”十三大报告的这些论述对《村民委员会组织法》的修订和最后审议通过起到了十分重要的推动作用。

　　1987年11月12日至24日，全国人大常委会第23次会议审议《村民委员会组织法》草案。会议上还是有一些意见，但经过这么长时间的讨论和调查研究，意见比较趋同。11月23日下午，在举行联组会的时候，彭真同志作了语重心长的谈话，把村民委员会的意义讲得很透彻。他说：群众自治、村民委员会现在大部分地方搞得好，有些地方也有些问题。于是有些同志就说：咱们的基层群众根本就不懂得民主，怎么实行民主根本不懂，即使搞自治也搞不好。但是怎样才能让群众懂得，光有一点民主的说教还不行，要通过民主的实践来解决才行。我国几千年封建社会，说不上民主，建国以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的很多，自下而上的东西很少。那么现在我们实行这样一个村民自治的办法，是一个基层民主的最广大的实践。这就是说，群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，完全交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步地学会了民主，养成民主意识、民主习惯，掌握民主的操作方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。因此，我们各级党委和政府，对村委会要抱着一种热忱支持的态度，都应该懂得它建立的意义，采取热忱、支持、扶持的态度，做不好的应该帮一把，尤其不要像1953年那样硬布置，不应该由政府干的事情也让政府来干，要是那么弄就把村委会搞垮了。彭真同志讲的这些话让人觉得很有深度，是在反复思考的基础上讲的。这次联组会议开到很晚。人大常委会法工委对草案作了最后的修订，一些委员提出的意见，比如许涤新委员提出：驻村的全民所有制企业，也应当参加村委会讨论同它们有关问题的会议，人大常委会法工委马上接受了。

　　11月24日下午，由于已经过很长时间的讨论酝酿，人大常委会第23次会议以113票赞成，1票反对，6票弃权通过《村民委员会组织法》。但是为了慎重，彭真同志还是提出要试行，即我们有些做法，还不是很成熟，需要继续在实践中总结经验，以便将来修订正式施行。就这样，历时4年，经历了三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会审议，彭真同志先后发表7次重要讲话，反复修改30次（稿），《村民委员会组织法》终于诞生了。