“中国差别”的废除与英美关系（1955—1957）【2】
英国持续不断的压力，迫使美国不得不对“中国差别”废除的经济价值进行评估。在总统特别助理兼主席道奇（Joseph Dodge）主持下的对外经济政策委员会认为，“假如废除对华差别禁运，自由世界向中国出口的价值将增加1.5亿美元”（ Enclosure, Memorandum from the Chairman of the Council on Foreign Economic Policy (Dodge) to the Staff Assistant to the President (Goodpaster), January 31, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.313-315.）。2月28日，英国驻美国大使马金斯（Roger Markins）请求杜勒斯确定下次巴统“协商团体”会议的时间。杜勒斯表示由于问题复杂，他将尽可能快速给予答复。虽然英国通过大使馆不断催促美国确定下次巴统“协商团体”会议的时间，但是美国一拖再拖，迟迟未给英国召开巴统会议的具体时间。（ Memorandum of a Conversation, Department of State, February 28, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.317.）3月7日的会谈中，英国代表格雷夫斯（Hubert Graves）向美国抱怨，“由于巨大的压力,贸易委员会主席将不得不考虑在下议院公开‘中国差别’禁运清单”。美国被迫答复，“只要对外经济政策委员会的评估结束，美国马上举行巴统‘协商团体’会议讨论该问题”。 （Memorandum of a Conversation, Department of State, March 7, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.320-321.）
此时，巴统内部倾向于支持英国立场的国家不断增加。3月27日，英国“中国委员会”代表专门谴责了美国反对英国向中国出口某种英国化学实验设备的行为，认为“对华差别禁运只是应战争的需要实行的短期措施，不是阻止中国工业和科学进步的长期政策”。丹麦、日本和联邦德国代表团马上表示同意。而有消息显示，“荷兰和葡萄牙也支持对华实行与苏联集团一样的出口管制”。比利时、加拿大、意大利和挪威尽管认为没必要削减到巴统的水平，但也赞同削减对华禁运清单的物资。巴统15个成员国中似乎只有希腊和土耳其可能强烈支持美国的立场，保持“中国差别”。不幸的是，这两个国家在“中国委员会”和巴统“协商团体”会议中声音相对较小。（Memorandum from the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson) to the Secretary of State, March 30, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.322-323.）而日本的态度和要求虽较为温和，但显然也倾向于支持英国的立场 （Memorandum of a Conversation Between the Minister of the Japanese Embassy (Shima) and the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Economic Affairs (Jones), Department of State, April 10, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.335-338.）。
美国内部虽然对英国的行为感到不满和愤慨，但是却没有更好的办法。杜勒斯在回复国防部长威尔逊的信中承认，“盟国对美国贸易管制的配合很大程度上只能依赖其自愿的合作，我们的目的是维持可达成的具有最重要管制水平的多边贸易管制体制”（ Letter from the Secretary to the Secretary of Defense (Wilson), June 28, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.372-374.）。7月，英国拟利用“例外程序”向中国出售若干辆路虎车(Land Rovers)和重型卡车，只有美国表示坚决反对，而其他所有成员国都不同程度地赞同。对此，英国随即批评美国的政策缺乏灵活性，并正式向“中国委员会”提出修改中国禁运清单的要求。（ C.M.(56) 48th conclusions, Minute 1, EastWest TradeChina, July 11, 1956, CAB128/30; Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Economic Affairs (Kalijarvi) to the Deputy Under Secretary of State (Murphy), July 18, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.380-383.）在种种担忧之下，美国国务院最终表示愿意对“中国委员会”的贸易管制进行某种程度的放松。但是，基本的底线是“保留‘中国委员会’差别禁运的大部分物资”。（ Instruction from the Department of State to Certain Diplomatic Missions, September 11, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.394-396.）日本政府基本同意了美国的建议，并表示将在“中国委员会”讨论对华贸易管制问题时支持美国的立场（ Memorandum of a Conversation, Department of State, September 13, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.397-398.）。而在美国看来，只要英国接受其建议，其他成员国也将同意美国的建议（Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom, September 14, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.398-399.）。很明显，美国的态度和立场虽有所缓和，但依旧坚定维持“中国差别”的前提条件。
从10月开始，英国将其主要注意力投向了中东，苏伊士运河危机爆发了。在这次危机中，英美特殊关系经受了一次血与火的考验。为了寻求美国在这次危机中支持英国的立场，英国暂时中止了彻底废除“中国差别”的要求，并相对加强了贸易管制的水平。但是，美国对英法在采取军事行动前没有与美国沟通感到非常愤怒。艾森豪威尔公开指责英法的行动是“错误的行动”，并将立即停火的议案提交联合国大会，提案两天后就获得通过。对此，英国首相艾登感到万分沮丧。在美国的严厉警告和压力下，英法被迫停火并撤出埃及。苏伊士运河危机对英国来说，无论是外交还是军事方面都遭到了彻底失败。苏伊士运河危机也“彻底摧毁了英国人对英美特殊关系——两国利益的一致性，以及英国有操纵美国政策的能力存有的幻想”。 （杨冬燕：《苏伊士运河危机与英美关系》，南京大学出版社，2003年，第183—184页。）英美特殊关系处于分裂的边缘。1957年1月9日，英国首相艾登以“健康原因”宣布辞职，一直主导和推动彻底废除“中国差别”的麦克米伦继任首相。英美特殊关系将经受对华差别贸易管制问题的再次考验。由于美国的拖延策略，长达一年的商谈未取得任何实质性的结果。而“中国差别”能否废除，则主要看接下来英国的态度。
四、失去耐心：英国决定单边行动
1957年3月22日，英美在百慕大就远东问题进行会谈。英国外长利奥伊德向杜勒斯抱怨，在议会中解释为何维持“中国差别”变得极其困难。因此，他强烈地感到是时候废除“中国差别”了。不仅如此，“如果英国继续实行‘中国差别’的话，将导致英国国内的反美情绪”。杜勒斯承认这确实是英美争论的一个“热点”，并表示美国会对废除“中国差别”问题进行重新考虑，“希望能够在两周内就此问题寻求和采取一种新的立场”。（ Memorandum of a Conversation, MidOcean Club, Bermuda, March 22, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.434-436.）3月23日，利奥伊德就英国关于中国在联合国代表权的立场回复杜勒斯时，再次表示，“如果美国同意尽快废除‘中国差别’，英国政府将很容易就中国在联合国代表权问题上采取强硬态度”。同时，“英国也不会接受美国加强巴统对苏联集团贸易管制的任何条件”。 （Note from Foreign Secretary LIoyd to Secretary of State Dulles, March 23, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.436-437.）
面对英国咄咄逼人的不妥协姿态，美国内部再次陷入激烈的争论中。4月9日，美国国务院就对华贸易管制问题举行会议。负责经济事务的副国务卿帮办狄龙（Douglas C.Dillon）提醒到，“法国将在4月12日提出废除‘中国差别’的建议。如果美国没有具体的应对计划，其他所有成员国将都会支持法国的建议”。他建议，“除了将明显具有重要战略价值的物资加入巴统禁运清单外，继续对中国实施巴统三份贸易管制清单物资的禁运，而其余207种差别禁运的物资应该全部取消”。但是，国会引用巴特尔法反对缓和的建议。（ Memorandum of a Conversation, Department of State, April 9, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.440-442.）4月17日，美国同意“中国委员会”于5月7日独立讨论对华贸易管制问题，并向各成员国提出了自己的建议：除了接近50种特别禁运的物资外，继续对中国实施巴统三份管制清单物资的禁运，并解除其余207种物资的禁运（ Instruction from the Department of State to Certain Diplomatic Missions, April 17, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.443-446.）。5月3日，利奥伊德回复杜勒斯，“英国贸易部长对美国的建议感到不满和难以接受”。杜勒斯表示“他不能理解英国的反应”。利奥伊德随即谴责美国在政治上已经做了努力，但是在经济上却没有。（ Telegram from the Secretary of State to the Department of State, May 3, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.450.）
5月7日，“中国委员会”就缓和对华多边贸易管制举行会议。会议一开始，法国代表就提议，除对苏联集团进行限制出口数量的25种物资在接下来的6个月内解禁外，马上解除所有“中国委员会”差别禁运的物资。尽管美国也提出大幅削减现存中国禁运清单物资数量的建议，但是在英国的影响下，与会的16个国家中有12个支持法国的建议。美国随即做了相对更大的妥协，企图达成一致，即建议保留“中国差别”而只对25种对苏联集团限制出口数量的物资对华实施禁运。联邦德国、比利时、卢森堡、荷兰、意大利、土耳其和希腊共7个国家的代表表示接受。但是在英国的影响下，法国、日本、挪威、丹麦和葡萄牙表示反对。（ Memorandum by the Under Secretary of State for Economic Affairs (Dillon), June 4, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.468-469.）5月7日会议讨论已经表明，“英国的失望几乎被所有其他巴统成员国分享”。尽管美国代表团准备5月17日进一步讨论，但是英国已经不愿再跟美国讨论了。（ Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, May 14, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.451-452.）而美国认为，如果美国的立场足够灵活，日本可能会改变其完全废除“中国差别”的立场 （Telegram from the Embassy in Japan to the Department of State, May 16, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.454.）。
面对这种紧急情况，正在负责此事的狄龙认为，从美国国会关系和其他反共盟国如韩国、南越、泰国、菲律宾的关系角度来说，我们最好让英国、日本单独行事。杜勒斯也倾向于赞同让英国和日本单独行事，因为“一旦美国也宣布同意大幅削减‘中国差别’禁运物资的事实，亚洲将会普遍认为是美国放松反对中国的预兆，导致亚洲国家努力改善与中国的关系，从而大大削弱美国亚洲遏制战略的效果”。此外，如果英国、日本开始单独行事，美国也不能确定是否会导致对苏联集团的战略贸易管制体系崩溃。同时，“这也会引发国会内部某种反外国的情绪，最终影响对欧洲盟国的援助与合作”。（ Memorandum from the Secretary of State to the President, May 16, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.455-456.）5月17日的“中国委员会”会议上，美国代表团又提出了一个修改建议，但是，英国表示不能接受美国的新建议，因为“美国的建议没有满足法国的建议和英国支持的最低标准”。其他与会国代表也都没有接受美国的建议。 （Editorial Note, May 17, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.458-459.）
对“中国差别”问题的讨论进入了最后阶段。美国国务院希望在最后尽可能孤立英国，并指示美国代表团单独寻求与劝说其他政府支持其建议（ Editorial Note, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.461-462.）。5月25日，利奥伊德致电杜勒斯，“我们已经决定在星期一的会议上继续坚持‘中国差别’应该完全废除的立场” （Letter from Foreign Secretary LIoyd to Secretary of State Dulles, May 25, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.464-465.）。5月27日，英国代表团在巴统“中国委员会”会议上宣称，“英国政府已经决定废除‘中国差别’,英国将准备与会员国商谈IL/II清单内物资的数量，并表示只愿意接受对中国进行最小限度的数量出口限制”。同时，英国也声明自己无意脱离“中国委员会”独自行动。对此，美国代表更多是顺从而不是生气。大部分成员国对不能取得一致表示遗憾，而葡萄牙和丹麦完全支持英国的决定。（ Editorial Note, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.466; Mutual Aid Dept (FO) brief, May 28, 1957, M3426/126(B), FO371/128304.转引自Wenguang Shao, China, Britain and Businessmen: Political and Commercial Relations, 1949-1957, p.112。）在利奥伊德看来，英国选择单边行动的“仓促”，很重要的原因在于，“美国一直以来都拒绝考虑英国削减对华差别禁运物资的建议。结果，原来一直支持英国将对华贸易管制置于与苏联集团相同水平的国家正在考虑收回对英国建议的支持”。为了防止这一不利于英国的结果出现，英国必须带头采取行动。此外，英国政府对废除“中国差别”后带来的影响也进行了评估，“尽管美国方面有些支持的力量，但是英国单方面废除‘中国差别’的决定会激起美国国会严厉的批评”。但是，“即使英国的单边决定会在美国激发不利的反应，但不可能对两国的关系产生持久的危害”。从长期来看，“与美国在废除‘中国差别’问题上持续的分歧可能给两国的关系造成更大的损害”。（ C.C.(57) 43rd conclusions, Minute 3, EastWest Trade, May 29, 1957, CAB128/31.）5月29日，麦克米伦致电艾森豪威尔，希望其理解英国单边废除“中国差别”的决定。同时强调，“英国将继续与美国及其盟国在对苏联集团和中国的贸易管制中基于共同的安全利益需要进行合作”。 （Letter from Prime Minister Macmillan to President Eisenhower, May 29, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.467-468.）至此，困扰英国的“鱼刺”终于下咽。
英国宣布完全废除“中国差别”后，其他成员国并没有马上采取行动。法国因处于组建责任政府的过程中，所以暂时在原则上保持“中国差别”。意大利也基于类似的原因没有宣布废除“中国差别”。而日本则因其首相岸信介6月19日至21日即将访美，所以保持谨慎态度。（ Memorandum from the Director of the Office of Chinese Affairs (McConaughy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson), June 5, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.471-473.）然而，在美国看来，法国将效仿英国，而意大利和其他国家也可能继法国之后与中国进行差别禁运物资的贸易。同时，美国对与盟国在对华差别禁运上的分裂也是有心理准备的。“盟国采取不一致的行动已经发生过许多次，例如苏伊士运河危机中美国与英法的矛盾，但美国依旧坚持自认为合理的政策”。 （Memorandum of a Conversation, White House, June 4, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.470.）美国虽然认为英国的单边行动不合适，但只能采取默认的态度。在总统和国务卿的努力下，美国国会的反应也比较温和。 （Memorandum of a Conversation, Department of State, June 6, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.476-477; Memorandum from the Director of the Office of Chinese Affairs (McConaughy) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson), June 5, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.471-473.）未过多久，其他成员国都效仿英国的行动完全废除“中国差别”。对于主要盟国废除“中国差别”的行动，美国表示事实上承认。至此，对华差别禁运政策名存实亡。
五、结语
英国从丘吉尔政府开始一直将英美合作与协调视为其“三环”外交政策的基石之一。因此，在巴统体制束缚下的英国率先单方面废除“中国差别”的政策，有着深刻的政治经济根源。在“中国差别”废除的过程中，法国作为废除“中国差别”的急先锋，日本作为坚定有力的支持者，都在给英国传递着主要盟国一致要求废除“中国差别”的信号和信心，并一起向美国不断施加着压力。英国为与美国达成一致意见也进行了积极的努力与商谈，但是美国的拖延策略和维持差别禁运的前提条件让英国逐渐丧失了与美国最后妥协的希望。不仅如此，美国还企图通过与巴统其他成员国双边交涉的方式孤立英国。这种情况下，英国在事先多次表明态度的前提下，措辞和缓地率先单边废除“中国差别”，以避免盟国收回对英国建议的支持。
就像杜勒斯所说，贸易管制体系的维系，只能够依靠盟国的自愿合作。因此，对于巴统成员国效仿英国先后宣布废除“中国差别”的行为，美国只能表示默认。美国选择单边维持对华全面禁运，不仅要顾及其言行的政治和心理影响，更要发挥主导国的领导与表率作用。从商讨废除“中国差别”的整个过程来看，英国前后期的态度虽然有所变化，但其废除“中国差别”的基本立场坚定不移。与其他盟国相比，英国单边行动造成的可能后果，对美国构成的压力是最大的。因此，英国是废除“中国差别”政策最有力的推动者与执行者。这也在一定程度上缓和了美国激进的对华经济遏制政策。
此外，“中国差别”的实施不仅对新中国来说是一个梦魇，而且是东西方贸易管制的最高峰。换句话说,“中国差别”能否废除是东西贸易管制能否进一步缓和的重要条件之一。在东西对抗的大背景下，英国和美国的同盟关系与其经济利益之间时常会发生矛盾，如何权衡两者之间的关系并采取相应的政策，就成为英国在整个冷战过程中始终面临的挑战。
（本文作者华东师范大学历史系博士研究生上海200241）
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