“中国差别”的废除与英美关系（1955—1957）
摘要：从1955年开始，“中国差别”的存废问题成为英美及其巴统盟国外交争论的焦点。为缓和对华贸易管制，尤其是对华差别禁运，英国持续不断地给美国施加压力。美国不仅一再推迟讨论，而且坚持保留对华差别禁运。这让英国逐渐丧失了与美国就缓和对华贸易管制达成一致的希望，并于1957年单边废除“中国差别”政策。通过梳理“中国差别”废除的过程可以发现，英国的立场在巴统内部具有领导垂范作用，也最为美国看重。因此，英国是废除“中国差别”政策最有力的推动者与执行者。同时，英美同盟关系和国家利益的复杂性也在这一经济分裂过程中得到了充分体现。
关键词：“中国差别”；英美关系；贸易管制；废除
如果说1956年英美围绕苏伊士运河危机在政治上发生了大分裂，那么1957年英国单边废除“中国差别”政策则可以被看作是英美在经济上的分裂。学术界有关“中国差别”的研究，主要包含在对华贸易禁运和巴统及“中国委员会”的研究中，其视角主要是美国冷战战略与对华经济政策间的互动关系（ Shuguang Zhang, Economic Cold War: America’s Embargo against China and the SinoSoviet Alliance, 1949-1963, California: Stanford University Press, 2001; 崔丕：《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》，中华书局，2005年。），以及英美关于贸易管制的政策分歧（ Ian Jackson, the Economic Cold War: America, Britain and EastWest Trade, 1948-1963, New York: Palgrave, 2001; 石俊杰：《分歧与协调：英美对华政策比较研究》，浙江大学出版社，2011年。）。所述论点，着重强调美国在推动对华禁运过程中的作用和政策制定与实施的过程。中国留英学者邵文光，对1949年至1957年中英间政治与经济的互动关系进行了研究，从侧面论述了英国在对华贸易及其管制过程中的作用（ Wenguang Shao, China, Britain and Businessmen: Political and Commercial Relations, 1949-1957, London: Macmillan, 1991.）。
真正从英法等国视角，阐释欧洲盟国对美国贸易禁运的反应和对策、分歧的具体内容，以及美国如何处理与西方盟国关系的研究，则以弗兰克?凯恩(Frank Cain)的著作为主要代表（ Frank Cain, Economic Statecraft during the Cold War: European Responses to the US Trade Embargo, New York: Routledge, 2007.）。此外，国内学者也开始注意到日本在“中国差别”废除过程中所发挥的作用（ 徐建华：《日本与“中国差别”政策的废除》，《武汉大学学报》（人文科学版）2006年第2期。）。本文拟从英国的角度，详述1955年至1957年期间英美及其盟国商讨废除“中国差别”的过程，分析揭示英国在美国、巴统缓和对华禁运，尤其是在废除“中国差别”过程中所起的作用和影响。
一、冷战、中西对抗与“中国差别”的形成
第二次世界大战结束后，美苏围绕战后世界安排问题存在的矛盾就逐渐尖锐起来。1947年，随着美国杜鲁门主义和马歇尔计划的提出，以及斯大林“联合政府”政策的破产和共产党情报局的建立 （沈志华：《斯大林的“联合政府”政策及其结局》（上、下），《俄罗斯研究》2007年第5期和第6期。），美苏在全球的冷战对峙格局基本形成。在此基础上，美国开始构筑对共产党国家的多边贸易禁运体系。1949年11月，美国与其欧美主要盟国成立了秘密组织——巴黎统筹委员会（Coordinating Committee for Export Control to Communist Area，简称“巴统”），旨在从经济上遏制苏东社会主义国家。巴统除对列入军需品清单、原子能清单和战略安全清单IL/I的物资进行完全禁运外，对列入IL/II和IL/III的具有重要价值的工业制品和军民两用产品，或限制数量或监视其出口流向。 （The Secretary of State to Certain Diplomatic Office, April 26, 1950, FRUS, 1950, Vol.IV, pp.87-93.1951年，美国通过了《共同防卫援助统制法》（Mutual Defense Assistance Control Act of 1951），将美国的对外援助与受援国实施类似美国出口管制政策相挂钩，进一步强化了巴统东西方贸易管制体系，其影响波及世界50多个国家和地区 （崔丕：《美国〈共同防卫援助统制法（1951）〉的形成及其影响》，《历史研究》2002年第3期。）。作为美苏冷战对峙的产物，贸易管制遂成为西方遏制东方国家的重要手段之一。
新中国成立后，美国政府决定禁止向中国出口“1A”清单物资，而对“1B”清单物资执行与苏联及东欧相同的管制水平（Provisional U.S.Licensing Policy for Far Eastern Destinations, December 22, 1949, FO371/75858, pp.152-157.）。当美国建议英国对中国实行类似的出口管制时，英国避重就轻，表示原则上同意，但认为这是不可能和不切实际的（Question of Restriction of Exports to China, December 15-16, 1949, FO371/75858, pp.158-162.）。对美国来说，英国无异于拒绝美国的建议。朝鲜战争爆发后，英国从7月10日开始禁止向中国出口战略物资。7月17日，英国内阁决定禁止香港和新加坡向中国出口战略物资。与此同时，英国禁止向中国、苏联及东欧出口石油。 （C.M.(50) 44th conclusions, Minute 1, KoreaStrategic Export to China, July 10, 1950, CAB128/18; C.M.(50) 46th conclusions, Minute 2, KoreaStrategic Export to China and oil for china, July 17, 1950, CAB128/18.）在美国的建议和压力下，巴统所有成员国同意对中国和朝鲜实施与东欧国家相同的管制水平（ The Ambassador in France (Bruce) to the Secretary of State, July 17, 1950, FRUS, 1950, Vol.VI, p.650.）。中国人民志愿军入朝参战后，美国从11月28日开始对华进行全面禁运，并加紧部署更加严厉的对华多国管制与制裁体系（ Memorandum by the Deputy Director of the Office of Chinese Affairs(Perkins)to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs(Rusk), November 28, 1950, FRUS, 1950, Vol.VI, pp.664-665.）。1951年5月14日，联合国通过了美国提出的对中国和朝鲜实施禁运的决议，共有43个国家接受了这一决议并加以实施（Resolution 500 (V), Adopted by the United Nations General Assembly, May 18, 1951, FRUS, 1951, Vol.VII, Part 2, pp.1988-1989.）。
《对日和约》签订后，美国着手将日本纳入美国的贸易禁运体系当中，方法是让日本加入巴统新建立的亚洲分支机构，便于美国通过日本来控制和强化对亚洲共产党国家的贸易禁运。过分限制日中贸易，意味着日本将被迫在东南亚英国所属地区寻求市场，从而与英国形成竞争态势。因此，英国反对建立新的贸易管制组织。1952年7月28日到8月2日，美国倡导在华盛顿召开了美、英、法、日、加拿大参加的五国会议，目的是解决朝鲜战争后日本可能放松对苏联尤其是对中国和朝鲜的出口管制问题。为了避免英法的反对使会议陷入僵持乃至分裂，美国采取秘密的、单独交涉的方式与日本就加入巴统和成立巴统远东贸易管制委员会达成协议。（ No.584: Memorandum by the Director of the Office of Northeast Asian Affairs (Young) to the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Johnson), August 4, 1952, FRUS, 1952-1954, Vol.XIV, part 2, pp.1292-1294.）9月19日，巴统正式通过建立“中国委员会”的决议，并号召其余巴统成员国在必要时加入。随后，“中国委员会”即着手制定了中国特别禁运清单。与巴统对苏联和东欧的贸易管制相比，巴统IL/II中25种只限制出口数量和IL/III中63种只监视其出口流向与交换情报的物资，以及根本不属于巴统管制范围的207种物资，共计295种物资都对中国实施禁运。（崔丕：《艾森豪威尔政府的东西方贸易管制政策》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）1999年第2期。）这种对苏东与中国禁运的对比差别，称为“中国差别”（China Differential）。在朝鲜战争的影响和美国的压力下，英国开始实施更为严厉的对华差别禁运政策。
二、废除“中国差别”问题的提出与美国的反应
《朝鲜停战协定》签订后，英国虽然多次向美国提议讨论缓和对华贸易管制问题，但都被美国以远东尤其是台湾海峡的危机局势为由婉拒，所以废除“中国差别”问题的正式讨论一再被推迟。1955年8月4日，法国外交部通知美国驻法大使馆官员蒂蒙斯（Benson Timmons），“法国计划于9月27日召集巴统‘协商团体’（Consultative Group）会议，讨论将对华贸易管制置于与苏联集团同样的水平” （Memorandum From the Deputy Director for Operations, International Cooperation Administration (Delany), to the Director of the International Cooperation Administration (Hollister), August 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.247-248.）。与此同时，英国也在非正式会谈中向美国提出了这一诉求 1955年10月，英国第一次正式向美国提出请求，要求修改中国禁运清单。（Memorandum for the Record, by the Under Secretary of State (Hoover), April 19, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.342-343.），以此拉开了美国与其盟国讨论缓和对华贸易管制与废除“中国差别”的序幕。
美国对此感到非常失望和慌乱。在美国看来，没有盟国的支持，美国想要单边保留“中国差别”几乎是不可能的。法国的这一举动让坚持对华差别禁运的美国陷于尴尬境地。更为重要的是，印度已表示将在9月的联大会议上提出对禁运问题进行讨论。为此，美国展开了在大使级层面的接触，寻求英、法、联邦德国、意、日的支持，确保在10月的会议后仍然维持目前的管制水平。在美国的要求下，法国同意推迟召集巴统“协商团体”会议讨论“中国差别”问题的日期。 （Memorandum from the Deputy Director for Operation International Cooperation Administration (Delany), to the Director of the International Cooperation Administration (Hollister), August 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.247-248; Telegram from the Department of State to the Embassy in France, August 10, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.249-250.）10月5日，美、英、法三边会谈在巴黎举行。法国代表认为，印度支那半岛和朝鲜的敌对冲突已经结束，所以没有理由对中国和苏联实行差别禁运。英国代表认为，对西方最大的威胁来自苏联而不是中国。既然朝鲜战争已经结束，对东南亚英国领地与中国间的严厉禁运应该恢复到正常水平，这对香港、马来亚和新加坡的经济恢复是极其重要的。美国代表不为所动，表示虽然朝鲜战争已经结束，但是中国仍然是对该地区安全和稳定的重大威胁。此外，美国代表还援引联合国对华禁运决议、国会和公众的压力作为其维持“中国差别”的理由。 （NARA RG 59 460.509/10-2555, CS/RA, office memorandum from Robertson to McConaughy, 25 October, 1955; NARA RG 460.509/10-55, telegram from State Department to embassies in Bonn, London and Tokyo, 5 October, 1955.转引自Ian Jackson, the Economic Cold War: America, Britain and EastWest Trade, 1948-1963, p.149。）
10月29日，美、英、法三国外长会议在日内瓦举行。杜勒斯对“一些国家”想要降低现存对华贸易管制水平的要求表示理解，但是美国目前不会做大幅度的改变。英国外交大臣麦克米伦（Harold Macmillan）要求美国给出确切的时间。法国外交部长比内(Antoine Pinay)则表示在10月31日的会议上进一步讨论。（ Telegram from the Delegation at the Foreign Minister Meeting to the Department of State, October 29, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.265.）10月31日上午，美、英、法三国外长继续讨论对华贸易管制问题。杜勒斯强调，贸易禁运带来的压力能够有效地促使中国放弃使用武力以满足美国在远东的利益需要。麦克米伦认为，巴统和“中国委员会”贸易管制间的巨大差别应该通过“中国委员会”而不是联合国机制进行废除，“中国委员会”的最大困境之一是“例外程序”被英国的竞争者广泛使用。而英国对海外市场的依赖和来自公众的压力使得这种差别管制不可能再维持，除非中国禁运清单与巴统管制清单持平。法国外长大体同意麦克米伦的意见，但表示他还没有时间彻底研究这个问题。杜勒斯希望继续坚持目前的管制水平，以便在与中国的谈判中讨价还价。最后，三国外长表示等待法国外长进一步熟悉和研究这一问题后再进一步讨论。（ Telegram from the Delegation at the Foreign Ministers Meetings to the Department of State, October 31, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.266.）
三、英国态度的转变与美国的拖延对策
1955年12月3日，英国驻美大使馆照会美国国务院：如果与美国就缓和对华禁运问题不能取得一致，“英国将从1956年1月15日起，通过逐渐的过程和方式（采取每次取消两种或三种禁运物资的方式，直到完全取消差别禁运之日），在一段时期内，将英国对华禁运与对苏联集团的贸易管制置于同一水平”（ Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, December 3, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.273-274.）。与此同时，日本也提出了大幅削减禁运物资的请求 （Special National Intelligence Estimate, January 17, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.290-298.）。种种迹象都表明，主要盟国都要求大幅削减对中国禁运清单的物资数目，只不过各自的出发点和要求修改的程度不同。其中，英国态度的巨大转变，使对华多边禁运体系面临全面崩溃的风险。
英国毅然计划采取单边行动的态度，激起了美国内部激烈的讨论。12月8日，杜勒斯向总统艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower）表达了自己的担忧：“美国虽然用了巨大的努力来说服英国、法国和日本，但英国很明显拒绝我们的建议”。而且，“主要盟国的行动和态度让多边禁运体制面临完全瓦解的前景，美国必须接受逐步缓和对华贸易管制直至达成一致”。（Letter from the Secretary of State to the President, December 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.275-276.）美国国家安全委员会也专门讨论了自由世界国家对中国的多边出口管制问题，尤其是英国计划单边废除“中国差别”问题。会议决定，“尽可能争取英国政府推迟其单边行动”。（Memorandum of Discussion at the 269th Meeting of the National Security Council, Camp David, Maryland, December 8, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.III, pp.209-214.）12月10日，杜勒斯致函麦克米伦，表示在其次年1月访美时就此进行商谈，希望英国不要采取单边行动（ Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom, December 10, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.277.）。麦克米伦回复杜勒斯，“他将暂停任何‘有效行动’直到华盛顿会谈之后” （Memorandum of Discussion at the 271st Meeting of the National Security Council, Washington, December 22, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.III, China, pp.225-229.）。
1956年1月31日，英国首相艾登和外长利奥伊德（Selwyn LIoyd）访美，双方围绕缓和对华贸易管制问题进行了若干次会谈。英国认为，贸易管制不仅无效，而且对两个毗邻的共产主义地区实行差别管制也没有道理。此外，新加坡、马来亚和香港不仅对英国具有根本重要性，而且差别禁运使它们的离心独立自主倾向加大，这对英国是一件非常严重的事情。因此，“英国守不住马来亚出口管制政策的时间可能即将到来，而英国被迫使用其在马来亚的‘保留权力’就非常不幸了”。而美国认为，废除“中国差别”就等于抛弃美国的基本立场。美国建议将缓和对华禁运与加强巴统的管制联系起来。英国对美国的这一建议表示强烈反对。（ Memorandum of a Conversation, Department of State, Washington, January 31, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.304-308; Memorandum of a Conversation, White House, January 31, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.308-312.）因此，31日的会谈并没有达成任何协议，只决定进一步研究后进行讨论。
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