《村民委員會組織法》誕生記【2】

　　二

　　1984年8月，民政部民政司起草出《村民委員會組織法》第一稿，當時的名字叫《村民委員會組織條例》，發給遼寧、吉林、黑龍江、山西、天津、湖南6個省征求意見，還派人到山東召開座談會征求意見。1985年3月，根據各地的意見，在我的主持下（當時我已擔任民政司副司長，負責這項工作），民政司修改出第二稿。就這樣，通過不斷征求各地方、中央有關部門、大專院校、法學研究所等單位的意見，反復修改，到1985年12月26日，民政司修改出第6稿，並起草了村民委員會組織條例的說明。1986年1月29日，民政部崔乃夫部長簽發，把《村民委員會組織條例》及其說明，一並上交中央政法委員會。

　　1986年4月8日，中央政法委員會召開公、檢、法、司、民5家黨內聯席會議，原則通過了民政部起草的條例草案。我參加了這次會議。會后根據這次會議討論提出的意見，著重修改了兩條：一條是村委會的規模，另一條是18周歲以上的本村村民有選舉權和被選舉權。經過崔乃夫部長和鄒恩同副部長審閱以后，將條例草案上報國務院審定。

　　1986年9月5日，國務院常務會議審議《村民委員會組織條例》，形成了三條紀要：一是村委會要根據村民居住狀況、人口多少、工作簡繁以及方便群眾的原則設立﹔二是村委會下面的機構要力求精簡，享受補貼的人數要限制，盡量減輕群眾負擔﹔三是村委會要督促群眾完成國家分配的各項任務。10月11日，國務院向全國人大常委會提交審議《村民委員會組織條例（草案）》的議案。

　　1987年1月12日，六屆全國人大常委會第19次會議在人民大會堂召開。審議《村民委員會組織條例》被列入會議第二項議程。民政部副部長鄒恩同向大會作了說明。委員們對條例草案進行了認真審議，氣氛非常熱烈，爭論很大。我清楚地記得，在我參加分組討論時，不少委員提出了問題，有的相當尖銳。比如：

　　有的委員說，中央剛剛作出決議 反對資產階級自由化，民政部起草的這個條例，為什麼不寫入四項基本原則？

　　有的委員說，村民委員會下面還要設治保委員會、公共衛生委員會、調解委員會，一個套一個，有沒有必要？葉飛副委員長對這一條特別有意見，明確講：“解放前我打游擊的時候，一個村就那麼幾個干部，一切還不是搞得穩穩當當的，哪會有這麼麻煩。”

　　有的委員說，為什麼要規定村委會領導合作經濟組織，這樣搞集體經濟不是又要歸大堆嗎？當時一些領導和同志堅持村委會和村合作經濟組織應該分立，是兩個組織而不是一個組織。當時北京等地就是村委會、村合作經濟組織、村黨支部三個組織並列。

　　有的委員說，為什麼村委會是群眾性自治組織，鄉政府和村委會的關系為什麼是指導關系？這個問題爭論最大。多數代表認為，鄉政府和村委會應該是領導關系，而不是指導關系，否則村委會不完成國家規定的任務怎麼辦？現在鄉政府的工作就難做，比如計劃生育工作，這樣一規定，恐怕就更難貫徹落實了。

　　當時我是一聲不吭，把這些都記下來，中午回到部裡作了認真准備，下午對代表們提出的質詢一一作了回答。

　　對於條例沒有寫入四項基本原則的問題，我說，不是不講四項基本原則，而是立法說明裡面已經講到了，條文裡面就不重復了。

　　對於村委會下設機構的問題，我說，這是憲法和中央有關文件作了明確規定的，是為了工作便利和明確責任，不是要增加群眾負擔。

　　對於村委會和村合作經濟組織的問題，我說，各地村的大小不一，但總的來講規模不大，設兩個組織沒有必要，而且村委會領導村合作經濟組織不是又要歸大堆，是以尊重集體經濟的自主經營為前提的。

　　對於村委會和鄉政府的關系問題，我說，憲法第111條明確規定村民委員會是群眾性自治組織﹔1983年中發35號文件也作了同樣的規定﹔彭真同志多次講話，明確提出群眾自己的事自己辦，認為把鄉政府和村委會的關系從領導關系改為指導關系，有助於政府轉變觀念，轉變工作作風，搞好干群關系。我還舉了一個例子，全國人大和各地人大的關系就不是領導關系，甚至也不是指導關系，而是聯系關系。因此，鄉政府和村委會的指導關系，主要是由村委會的性質所決定的，這一點必須要堅持。

　　經過解釋以后，委員們對條例的認同度有所增加，但在有些規定上，特別是村委會和鄉政府的關系問題上分歧仍然很大。

　　鑒於這次會議對條例草案爭論較多，因此，按照立法慣例，在1月22日閉幕會議上，陳丕顯副委員長宣布，請人大常委會法工委和民政部根據委員們提出的意見研究修改，再提請下一次人大常委會會議審議。

　　這次會議以后，人大常委會法工委和民政部聯合對條例草案進行了修訂。我記得當時主要做了三點修改：第一，原稿上說村委會的設立以原生產大隊為基礎，修改為村委會按照村民分布狀況，便於群眾自治的原則設立，不再提及原生產大隊﹔第二，原稿上說18周歲以上的村民都有選舉權和被選舉權，修訂時根據選舉法的有關規定，把這一條細化，修改為18周歲以上的村民，不分民族，不分性別，不分宗教信仰等，都有選舉權和被選舉權﹔第三，原稿中是把村民委員會的各項職能放在一起作為一條，修改后把它們分開，各自單列成條。這次修改我們還是堅持了村民委員會是群眾性自治組織的性質，強調鄉政府和村委會是指導關系。但是中間有一個小插曲，也可以說是一個曲折。有一次，彭真同志開會，聽意見。王任重副委員長也說鄉政府和村委會的關系應該是領導關系。彭真同志聽后說，你們改去吧！當時法學家張友漁不同意，說改為領導關系違反憲法，但法工委還是按照領導意思改了，改為領導關系。不久，一天晚上10點多，彭真把人大常委會秘書長、法工委主任王漢斌等人請到他家。彭真問，你們覺得領導關系好還是指導關系好？你們是否覺得領導關系好？王漢斌說沒有覺得領導關系好。彭真又問，那你們為什麼改了？王漢斌說，你讓改的。彭真最后說，還是改回吧！

　　1987年3月10日，彭真委員長主持召開六屆全國人大常委會第20次會議。人大法制委副主任雷潔瓊對條例草案作了說明。委員們連續討論了兩天，大部分委員覺得修訂稿已經比較成熟，但是對村委會和鄉政府的關系依然意見很大。有鑒於此，彭真同志提出一個倡議。他說：“村民委員會組織條例，原來是准備提交本次人大常委會審議通過，我提議把它提交到六屆人大五次會議審議，因為這是一個國家的基本法，是八億農民的一件大事。”彭真的提議獲得委員長會議的同意。3月16日，人大常委會第20次會議舉行聯組會，彭沖副委員長鄭重宣布了這個提議，彭真委員長發表了即席講話。彭真說：舊中國留給我們的，沒有什麼民主傳統。我國民主生活的習慣是不夠的。這個問題怎麼解決？還是要抓兩頭，上面，全國人大和地方各級人大認真執行憲法賦予的職責，發展社會主義民主，健全社會主義法制﹔下面，基層實行直接民主，凡是關系群眾利益的，由群眾自己當家，自己做主，自己決定。上下結合就會加快社會主義民主的進程。把村民委員會辦好，等於辦好8億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活的習慣，這是發展社會主義民主的一項很重要的基礎。彭真委員長的一番熱情洋溢的講話贏得了委員們的陣陣熱烈掌聲。這次會議同意將村民委員會組織條例草案提請六屆全國人大五次會議審議。

　　1987年3月25日，六屆全國人大五次會議在北京開幕。彭沖副委員長對條例草案作了說明。他提議，鑒於《村民委員會組織條例》是一部重要的基本法律，建議改名為《村民委員會組織法》，這一提議獲得一致通過。

　　這次會議的爭論十分激烈，一個代表團中，常常出現針鋒相對的意見，最突出的分歧點仍然是村委會和鄉政府的關系問題。會外，一些農民也給全國人大寫信，希望人大代表為廣大農民制訂好這部法律。這次大會開得很民主。我記得河北代表團從團長、副團長到普通代表存在兩種意見。有的說從發展社會主義民主的角度來看，必須要建這種自治組織，它和鄉政府的關系應該是指導關系，它可以協助鄉政府工作，但不是它的腿。有的說，現在建立基層自治組織條件不具備，它應當是政府的腿。現在農村工作這麼難，領導命令還行不通呢，自治組織在農村工作沒法干。這種意見不隻一個代表團談了，許多代表團都有。代表大會出現了意見分歧，但代表大會的時間是有限的，長期辯論下去也難解決。所以，彭真同志要親自聽一聽大家的意見，於4月6日上午，就在現在的人民大會堂西大廳，召開代表團團長座談會，專門討論村委會和鄉政府的關系。因為代表團團長是省裡的領導，而當時主要是省裡領導的想法不一致。會議由彭沖同志主持。廣西、黑龍江、陝西等14個省、自治區代表團召集人發表了意見。這次會議開得很民主，大家暢所欲言，把思想、看法敞開了。最后彭真同志講了一段話，他說：民主自治問題，考慮了不止5年，多少年了。我們要恢復我們的民主傳統，有了事要與群眾商量，不要強迫命令。憲法中對村民自治專門寫了一條。憲法，黨中央討論了8次，每一條都逐字逐句地研究。寫村民自治這一條的目的，就是要恢復干部群眾的魚水關系，恢復我們群眾路線的優良傳統。村民自治就是要讓群眾看得見，摸得著。8億農民和咱們一條心，那還不是安定團結？擔心自治影響安定團結，不會的。擔心自治會搞亂，不必。基本的東西要確定下來，就是農村基層要搞自治。人大搞了50多個法，為什麼對幾千字的自治法就不積極？希望大家都要認真研究。4月6日下午，彭真同志主持召開黨內委員長會議，再次就村民委員會的性質問題發表講話，他說：村委會的性質不能變，這是堅持不堅持憲法規定的問題。堅持自治，凡是村裡辦的事由村辦，不要鄉政府插手，這樣，一可以減輕政府的負擔，二可以改變工作方法，不強迫命令。彭真同志的這兩次重要講話，對統一大家的思想認識起了至關重要的作用。

　　最后，大會主席團作了一個決議：因為意見分歧，會議對《村民委員會組織法》暫不付表決，提請大會做一個授權的決定，即授權人大常委會進一步認真研究，總結經驗，審定修改后頒布試行。4月11日上午，在六屆全國人大五次會議閉幕大會上以2661票贊成，2票反對，11票棄權通過了這個決議。會后，全國人大常委會、國務院法制局、民政部繼續對《村民委員會組織法》進行修訂。

　　1987年10月25日，黨的十三大勝利召開。十三大報告提出了建立有中國特色的社會主義民主政治的總體框架，其中明確指出：“凡是適合於下面辦的事情，都應由下面決定和執行。這是一個總的原則”，“在黨和政府同群眾組織的關系上，要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾自己的事情由群眾自己依法去辦。”十三大報告的這些論述對《村民委員會組織法》的修訂和最后審議通過起到了十分重要的推動作用。

　　1987年11月12日至24日，全國人大常委會第23次會議審議《村民委員會組織法》草案。會議上還是有一些意見，但經過這麼長時間的討論和調查研究，意見比較趨同。11月23日下午，在舉行聯組會的時候，彭真同志作了語重心長的談話，把村民委員會的意義講得很透徹。他說：群眾自治、村民委員會現在大部分地方搞得好，有些地方也有些問題。於是有些同志就說：咱們的基層群眾根本就不懂得民主，怎麼實行民主根本不懂，即使搞自治也搞不好。但是怎樣才能讓群眾懂得，光有一點民主的說教還不行，要通過民主的實踐來解決才行。我國幾千年封建社會，說不上民主，建國以后，我們又曾經走過一段彎路，就是長期以來，我們自上而下的很多，自下而上的東西很少。那麼現在我們實行這樣一個村民自治的辦法，是一個基層民主的最廣大的實踐。這就是說，群眾在一個村范圍裡面涉及到公共事業、公益事業這個問題，要辦什麼不辦什麼，先辦什麼后辦什麼，完全交給群眾自己去辦，怎麼提出問題，怎麼討論問題，怎麼用民主的程序來決定問題，完全交給群眾自己去辦，這樣群眾自己就一步一步地學會了民主，養成民主意識、民主習慣，掌握民主的操作方法。從這個意義上來看，我看村委會是個最大的民主訓練班。老百姓現在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉，管好一個鄉以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正地體現出我們的國家是人民當家作主。因此，我們各級黨委和政府，對村委會要抱著一種熱忱支持的態度，都應該懂得它建立的意義，採取熱忱、支持、扶持的態度，做不好的應該幫一把，尤其不要像1953年那樣硬布置，不應該由政府干的事情也讓政府來干，要是那麼弄就把村委會搞垮了。彭真同志講的這些話讓人覺得很有深度，是在反復思考的基礎上講的。這次聯組會議開到很晚。人大常委會法工委對草案作了最后的修訂，一些委員提出的意見，比如許滌新委員提出：駐村的全民所有制企業，也應當參加村委會討論同它們有關問題的會議，人大常委會法工委馬上接受了。

　　11月24日下午，由於已經過很長時間的討論醞釀，人大常委會第23次會議以113票贊成，1票反對，6票棄權通過《村民委員會組織法》。但是為了慎重，彭真同志還是提出要試行，即我們有些做法，還不是很成熟，需要繼續在實踐中總結經驗，以便將來修訂正式施行。就這樣，歷時4年，經歷了三次全國人大常委會會議和一次全國人民代表大會審議，彭真同志先后發表7次重要講話，反復修改30次（稿），《村民委員會組織法》終於誕生了。