《村民委員會組織法》誕生記

    建立村民委員會，實行村民自治，是廣大農民群眾在實踐中的偉大創造

    1982年憲法總結各地建立村委會的經驗，正式將村民委員會寫入

    彭真同志強調：把村民委員會搞好，等於辦好了八億農民的民主訓練班

    歷經十年試行，經受住六四政治風波的考驗，1998年村民委員會組織法正式施行

　　從20世紀80年代初開始，農村群眾性自治組織——村民委員會逐漸在全國各地推行。如今，全國共有699974個村民委員會。《村民委員會組織法》是農村推行村民自治的主要法律依據，對保障村民實行自治，由村民群眾依法辦理群眾自己的事情，促進農村基層社會主義民主建設起到了重要作用。《村民委員會組織法》的制訂，從1984年開始起草到1988年六屆全國人大常委會第23次會議通過，在全國范圍內試行，最后到1998年九屆全國人大常委會第5次會議修訂通過，正式施行，經歷了一個長過程，其中艱辛鮮為人知。

　　從70年代末到90年代中期，我在民政部民政司、基層政權建設司工作，先后擔任副處長、副司長、司長，親身參與了《村民委員會組織法》的制訂，覺得有必要把其中許多鮮為人知的事情，特別是彭真同志對《村民委員會組織法》的制訂所作的重大貢獻，寫出來，以便為更多的人所了解，從而繼往開來，沿著走過的路繼續走下去，把村民自治制度鞏固起來，並且隨著形勢的發展把它搞得更好。

　　一

　　《村民委員會組織法》是在各地村民委員會實踐經驗的基礎上制訂的，而建立村民委員會，實行村民自治，這是廣大農民群眾在實踐中的偉大創造。

　　建國初期，為把城市居民組織起來，全國各地建立起一些群眾性基層自治組織，后來統稱為居民委員會。1954年12月，全國人大常委會專門制訂了《居民委員會組織條例》。這是新中國基層群眾自治的起步。

　　彭真同志曾經講：我們一直想把居民委員會這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農村，但是后來我們忽視了這件事。我個人認為，他講忽視這件事可能有點自謙。事實上，50年代我國農村生產關系的急劇變革把這條路給堵死了，不光說是忽視這件事，即使重視也比較難辦。當時，從互助組、初級社、高級社，短短幾年時間，到1958年就是人民公社化，形成了政社合一的體制。村民委員會的前身，即生產大隊管理委員會就是人民公社制度的一個重要組成部分，集行政管理和生產經營於一身。人民公社包括生產大隊的管理體制在全國實行了20多年。實踐証明，這種一大二公、三級所有、政社合一的組織形式超越了我國農村生產力發展的水平，嚴重束縛了廣大農民發展生產的積極性。黨的十一屆三中全會以后出現了轉機。因為家庭聯產承包責任制先后在全國各地推行，三級所有、隊為基礎的統一經營體制逐步瓦解，農村人民公社制度受到嚴重沖擊。1980年，四川省廣漢縣向陽公社在全國第一個建立了鄉政府。但與此同時，當時在全國一些地方，部分農村基層組織出現了癱瘓、半癱瘓局面，土地分到戶，生產隊就沒人管事了，農村社會治安問題、民事糾紛大量增加，亂砍亂伐樹林的情況也出現了，偷牛盜馬的事情時有發生。這就提出了一個問題，即土地承包下去了，村裡的公共事務誰來管？公益事業誰來管？如修路、水利、封山育林、辦小學、辦養老院等到底怎麼辦？於是有些地方出現了村民自治會、村民自治組、村民委員會等組織，當時叫各種名堂的都有，又和建國初一樣了，由農民自己組織。

　　這個事情發生在1979年、1980年。搞得比較好，比較成型的，主要在廣西一些地方。消息傳到北京，很快得到彭真同志的關注。他認為，這是農民群眾的偉大創造，並立即指示全國人大常委會法工委和民政部派人調查研究，總結推廣。

　　當時，我在民政部民政司一處工作。接到彭真同志的指示以后，民政司李憲周司長立即派工作組到廣西進行調查。我記得是在1981年春天，一處的負責人張蒙帶著吳貴民，去了廣西。廣西搞得比較興旺的，一個是宜山縣（現已改為宜州市），一個是羅城縣，都屬於現在的河池地區，大體上都是廣西比較窮的地方。那時，這些地方都實行了土地承包制。曾有一段時間，由於集體經濟的經營方式改變了，包產到戶了，村裡的公共事業沒有人管了。這種情況引起羅城縣四把鄉沖彎村、宜山縣三岔鄉冷水村、原合寨大隊果作等村一批老黨員、老干部和農民骨干的疑慮，他們坐不住了！於是，在1980年春天，他們組織大家自發召開村民會議，由各戶派代表參加，選舉了村民委員會，制定了村規民約，負責全村的公共事務，尤其是維護社會治安。這種村民委員會的雛形，帶有自發性質，純粹由群眾自己組織起來選。因為沒有一個選舉方法，大致上形成這麼幾條，意思是：各村自己搞自己的，不是上級安排布置的﹔選舉不分黨員、非黨員，但要選舉辦事公道、為群眾服務、不搞特權的人進村民委員會﹔一般的事村委會有權處理，特別大的事則由村委會召集全村群眾商量﹔給村委會的這些人發補貼。就這樣，村委會選出來了，辦起事來了。這些村自發組織辦起來以后，當地政府、地委、自治區政府都很重視，一些領導也到這些地方調查研究過，寫過一些總結材料。張蒙帶著吳貴民去了以后，一邊研究這些材料，一邊了解這個實踐。回到北京以后，他們寫了一個報告，充分肯定了廣西羅城、宜山建立村民委員會的做法，並建議在改革人民公社、建立鄉政府的試點工作中，做好村民委員會的試點工作。

　　當時因為正在起草修改《中華人民共和國憲法》，涉及到農村基層組織這樣一個條文怎樣表述，彭真同志對人大常委會法工委和民政部的調查報告很重視，認為很好，對起草憲法相關條文有幫助。

　　1982年4月，《中華人民共和國憲法修改草案》發布。憲法修改草案總結了各地建立村委會的經驗，正式將村民委員會寫入憲法條文，並向社會公布，廣泛征求意見。這無疑是對村委會這一新生事物的充分肯定。於是，建立村民委員會的試點工作便在各地有領導、有計劃、有步驟地展開。

　　1982年12月五屆全國人大五次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》。憲法第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”。“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”這些規定明確了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜，從而確立了村民委員會在我國的法律地位，也為制訂《村民委員會組織法》提供了法律依據。

　　1983年春天，彭真同志就如何建立村民委員會等問題，到浙江杭州進行調查研究，回京以后，要求在全國農村加快村民委員會的設立。根據他的講話精神，民政部黨組認為，有必要起草一個中央文件，以便這項工作有所遵循。這就是中發（1983）35號文件，即《中共中央、國務院關於實行政社分開建立鄉政府的通知》。我直接參與這個文件的起草工作。這個文件專門有一段指出：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立”。“各地在建鄉中可根據當地情況制訂村民委員會工作簡則，在總結經驗的基礎上，再制訂全國統一的村民委員會組織條例。”根據這個文件，建立村民委員會的工作在全國各地正式全面展開。與此同時，這個文件也揭示出《村民委員會組織法》即將在總結各地經驗的基礎上制訂。這也是彭真同志所大力倡議的。他認為，光有憲法規定還不能直接實施，村民委員會還得像居民委員會那樣，建立單行法。這個法的地位應該是我們國家的基本法。

　　根據中發（1983）35號文件的精神，各地在建村以后，紛紛制訂村委會的工作簡則。最先制訂村委會工作簡則的是天津市。隨后，北京、浙江、寧夏、內蒙古等省、市、自治區也相繼制訂了村委會的工作簡則。到1984年，在彭真同志的指導下，民政部民政司（后來是基層政權建設司）在認真調查研究的基礎上，參照一些地方制訂的村民委員會工作簡則，開始《村民委員會組織法》的起草工作。