《农业六十条》制订与修改的历史考察

〔摘要〕《农业六十条》是人民公社的宪法。邓子恢、毛泽东、田家英、华国锋等人都对《六十条》的制订与修改作出了贡献，其中邓子恢主持制订的《农村人民公社内务条例》为其提供了重要的参考和依据。它的贯彻执行部分地克服了人民公社体制内生产队之间和社员之间的平均主义，并最终确定了以生产队为基本核算单位的公社新体制。《六十条》的制订及其多次修改始终遵循“调查研究——征求意见——修改文件”的工作程序，是中共中央在“大跃进”之后农村工作理念和工作方法的质变与飞跃。

〔关键词〕人民公社；《农业六十条》；《农村人民公社内务条例》；农村工作理念和方法

在人民公社20多年的历史上，有关公社的制度规范方面，最权威也是最主要的文件当属《农村人民公社工作条例》。因该文件和后来的几个修订稿均共有60条，故简称《农业六十条》或《农村六十条》（以下简称《六十条》）。《六十条》自诞生之日起就被视为“公社宪法”。比如，1961年3月13日，田家英在浙江省魏塘公社《六十条》试点会议上指出，《六十条》“是现阶段人民公社的根本法，也就是人民公社的宪法”（中共嘉善县委党史研究室编：《田家英嘉善调查与人民公社〈六十条〉的制订》，东方出版社，1997年，第117页。）。同年8月8日，甘肃省农村工作部部长薛和昉在整风整社干部训练班上指出：“《六十条》好比国家的宪法一样，是带有法律性的东西，是我们党在农村工作中现阶段的基本政策。” （薛和昉：《关于“六十条”的报告》（1961年8月10日），甘肃省档案馆藏，档案号103-1-211-永久。）《六十条》前后共有四个版本，其制订与修改跨时近20年，几乎与人民公社的兴衰相始终，期间人民公社制度及其变革均由《六十条》规定（第一个《六十条》是1961年3月中央广州工作会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》，第二个是同年6月中央北京工作会议通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，次年9月中共八届十中全会通过第三个《六十条》即《农村人民公社工作条例修正草案》，第四个是1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》。本文分别将其简称为第一、二、三、四个《六十条》。毛泽东认为，《六十条》“又不是圣旨，今年不行，明年再改；明年不行，后年再改”，因此《六十条》始终未提交人大常委会讨论通过（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，人民出版社，1997年，第947页）。）。

学界对《六十条》的论述，主要散见于历史著作和教科书的有关章节之中，专论者甚少，且大都集中在研讨其诞生的历史背景及原因，对《六十条》后来历次修改的动因、内容及实施效果等缺少深入系统地分析。本文拟梳理《六十条》的制订及其三次修订过程，重点论述邓子恢、田家英、毛泽东等人对《六十条》的特殊贡献；强调公社条例制订及修改的主要目标和轨迹，是将“一大二公”的大公社制度逐步改革为“三级所有、队为基础”的小公社体制；公社条例的制订及修改是循序渐进式改革的典范，为后来的改革事业留下了有益的历史经验。

一

在人民公社化运动之前，两个农业合作社的法律文件先后出台。一个是1955年11月全国人大常委会第24次会议通过的《农业生产合作社示范章程草案》，另一个是次年6月第一届人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》。1958年8月先后颁行的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》和《七里营人民公社章程草案》等文件，是就如何搭建大公社提出的原则与要求，还不是大公社正式的制度规范。

1958年八九月间大公社在全国农村迅速普及后，农村的基本制度发生了根本变革，原有的合作社章程已经完全不适用，尽快制订一个人民公社章程便提到议事日程。是年10月，谭震林在西安召开的华北、东北、陕西等九省市农业协作会议上，要求“各省都提出一个人民公社四十条，提不出具体内容的也要交一个四十条的题目”。此时大公社在全国大部分地区刚组建一个多月，各地匆忙搭建的公社体制很不统一，自然提不出成熟的公社章程。代表甘肃省的几位与会者“在那里草拟了这样一个草稿，交给了谭震林同志，并说明未来得及请示省委”。甘肃省在会上匆忙提交的公社四十条主要是对未来的设想：“争取在二至五年内完成社会主义建设，进一步胜利地建设共产主义社会。”该文件第一条提出的近期奋斗目标是：“争取二至五年内在农产品方面，准备极丰富的粮食、油料、肉食、乳酪、鸡蛋、蔬菜、水果、皮毛等物质条件，以满足各取所需的基本要求。”文件预计，到1963年，全省农村每人每天有半磅牛奶或羊奶、半斤水果，每人每年60斤鱼，每人有绸衣服，老人和妇女都有皮衣。该文件还提出了在工业、居住、运输、教育、卫生、娱乐等方面的具体目标。（如在教育方面，该文件提出“争取1963年每个公社都有一批大学程度的工农高级知识分子”，“每个公社都要设立各种科学研究机构，使所有社员能够结合工农业生产从事科学研究工作”。参见《甘肃省人民公社四十条（草稿）》（1958年10月20日），甘肃省档案馆藏，档案号 91-004-0260-永久。）除了不切实际的空想，甘肃的公社四十条在制度建设上毫无建树，不足为训。

1959年3月25日，毛泽东在中央上海会议上提出，北戴河会议虽然通过了关于建立人民公社的决议，但对公社的组织形式只有原则性规定，比较笼统，人民公社一哄而起之后，实际上是无章可循，对公社化运动狂潮中出现的混乱现象进行清理，必须规范人民公社的各级组织形式，所以需要搞人民公社章程（李锐：《“大跃进”亲历记》下卷，南方出版社，1999年，第438页。）。这次会议通过的《关于人民公社的十八个问题》，再次要求制订一个人民公社章程：“在一九五九年七月底以前，每省提出一个示范章程草案，报送中央，作为中央起草人民公社示范章程的依据。”（《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社，1996年，第181页。）可是不久，“鉴于公社体制在不断调整变动，毛主席认为章程搞不出来” （薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，第944页。）。人民公社成立之后的两年多间，其体制的混乱和不稳定使毛泽东和中共中央逐步放弃了出台一个正式的公社章程的想法。

学界大都赞同《六十条》直接酝酿并诞生于1961年初毛泽东亲自倡导的全党对农村基层的调查研究。然而，对谁是《六十条》的首倡者，学界莫衷一是。主张是邓子恢者，言之凿凿；认为是田家英者，亦持之有据。笔者经过比对有关史料，认为邓子恢最早倡议制订公社条例，并领导草拟了《农村人民公社内务条例》（以下简称《内务条例》），这个条例为《六十条》提供了重要参考；田家英利用向毛泽东汇报嘉善农村调查的机会，多次力陈制订一个公社条例的迫切性和必要性，促成毛泽东下最后决心立即组织力量草拟《六十条》，并将其提交即将召开的中央广州工作会议。邓子恢、田家英和毛泽东对《六十条》的出台，贡献各异，不可替代，相得益彰。

1960年9月上旬，受刘少奇委托，邓子恢率调查组到山西汾阳县万年青人民公社、河北石家庄市郊的铜冶公社进行调查研究 （薄一波认为，邓子恢这次农村调查的时间应该是1960年夏（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，第942页），而《邓子恢传》和当事人的回忆均指出，邓老的这次调查始于1960年9月初（《邓子恢传》，人民出版社，2006年，第530页；《回忆邓子恢》，人民出版社，2006年，第348、372、492—493页）。），随后向中央报送《山西、河北两个人民公社三个基本核算单位的调查》。是月底，邓子恢又带调查组来到江苏无锡县。在无锡调查期间，邓子恢发现：“从中央第二次郑州会议以来，中央发了好些文件，但到了基层，有的没有同群众见面，有的执行不认真，有的执行打折扣，甚至走样。这一方面可能与某些具体规定不切合实际有关，另一方面有可能是与某些具体规定朝令夕改有关。”于是，邓子恢与调查组的同志商量：“现在有没有条件像搞初级社社章、高级社社章那样，搞个公社社章？搞社章不成，搞个条例也行。现在人民公社内部矛盾很多，有的很尖锐。如果能把现有的处理人民公社内部矛盾的方针政策、办法归纳起来，使之条理化、规范化，公布于众，这对纠正农村工作中的错误，稳定农民生产情绪，发展农村经济，将起重大作用。”（《邓子恢传》，第531—532页。）此议得到调查组同仁的一致赞同，邓子恢立即就在无锡组织人员草拟《内务条例》，并邀请上海、江苏、浙江、山东、安徽、福建、江西等省市的农村工作部部长到无锡，参与《内务条例》的讨论和修改。回到北京后，邓子恢利用向毛泽东、周恩来汇报三省调查的机会，把制订《内务条例》的设想提了出来。在周恩来的鼓励和支持下，邓子恢又组织领导了对《内务条例》的再次修改，于11月底定稿，并“于1960年12月23日报给了中央”（《回忆邓子恢》，第373页。薄一波也认为是“12月23日用中央农村工作部的便函报送毛主席”（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，第943页）。李友久的回忆则延后两天，认为是12月25日，《内务条例》的“《修改稿》由中央农村部上报党中央”（《回忆邓子恢》，第348页）。而《邓子恢传》则认为，《内务条例》于1961年“1月23日由中央农村工作部报送中央”（《邓子恢传》，第532页）。后者恐有误。）。有关邓子恢对公社条例的首创之功，毛泽东在次年3月23日的广州会议上予以肯定：“去年他在山西、石家庄、江苏南部作了一次调查，做得很好，他的观点很正确。农村工作后头犯的错误，是谭震林同志他们有份，他没有份的。你们看不起邓子恢同志那是不行的，人家现在正确了”，“农村工作部找谁啊，还是要邓老。他有很多意见是正确的。他同我谈过，我介绍他去跟总理谈。总理让他起草个文件，叫做人民公社的章程，首先创议的是总理（周总理插话：是他给我说的）”，“啊！首先创议的是邓老，然后总理支持”。（《邓子恢传》，第533页。）

既有研究虽然都注意到《内务条例》为第一个《六十条》提供了重要参考，但后者在多大程度上参考了前者，至今尚无系统的比较研究。《内务条例》共分14章 （即社员、所有制、管理权限、生产管理、劳动管理、财务管理、分配、生活福利、供销信用、文教卫生、人民武装、政治工作、管理机构和民主制度和附则等14章。参见《农村人民公社内务条例（草稿）（修改稿）》，《中国农业合作史资料》1993年第1期（总第42期）。）66条，近两万字；第一个《六十条》共10章 （即农村人民公社在现阶段的性质、组织和规模、人民公社的社员代表大会和社员大会、公社管理委员会、生产大队管理委员会、生产队管理委员会、社员家庭副业、社员、干部、人民公社各级监察委员会和人民公社中的党组织等10章。参见《农业集体化重要文件汇编》（下），中共中央党校出版社，1981年，第455—469页。），约一万字。两个条例都试图把中共中央自1959年以来纠正人民公社错误的一系列指示和决议具体化、条理化，而且第一个《六十条》对《内务条例》在某些方面有明显的相似和继承。比如关于生产大队基本所有制，《内务条例》第6条将其具体化为9个方面，主要是：原来属于农业社，公社化后转为大队（管理区）的全部耕地、草场、山林、水面及其他自然资源，由大队（管理区）开垦的荒地和草场；原来属于农业社，公社化后转为大队以及随后增加的全部耕畜、农具和小型的农业机器；由大队（管理区）和所属生产队（小队）承包生产的农、林、牧、副、渔各业生产的全部产品和收益；等等。第一个《六十条》将生产大队所有制简化为：在生产大队范围内，除了生产队所有和社员所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有；各生产队按包产计划上交的产品和收入，生产大队直接经营所得的产品和收入，也都属于生产大队所有。两者表述详略不一，但基本精神是一致的。再如《内务条例》的第三条将社员的义务具体为：遵守国家的政策法令；遵守章程和内务条例，执行社、队代表大会和社员大会的决议；按时完成自己应当做的劳动日数，遵守劳动纪律；按时完成应当交给集体的家积肥料；爱护国家的财产，爱护社内的公共财产；巩固全社和全队的团结，同一切破坏集体利益的坏人坏事作斗争等6条。第一个《六十条》的第41条则把社员的义务概括为：每一个社员都要遵守国家的政策、法令，执行社员代表大会和社员大会的决议；每一个社员都应该自觉地遵守劳动纪律，必须完成应该做的基本劳动工分；每一个社员都要爱护国家和社、队的公共财产，积极地保护这些财产不受损害。这里，两个条例不仅内容一样，连表述都很相近。

总体来看，《内务条例》对公社三级组织及社员、干部的责权利规定得非常全面、具体和详细，但难免琐碎甚至不够条理；第一个《六十条》同样界定公社三级组织及社员的责权利（没有保留《内务条例》中的“供销信用”、“文教卫生”、“人民武装”等章），但言简意赅、清晰透彻，尤其在生产队和社员的基本权益方面比《内务条例》内容更加丰富、规定更加明确。后者最明显的改进：一是明确提出要避免生产队之间（第5条）和社员之间（第33条）在分配上的两个平均主义，这成为《六十条》的主旨及其历次修改的主要方向；一是明确家庭副业“是社会主义经济的必要的补充部分”，扩大了家庭副业的经营范围，并将其由一款（《内务条例》的第八条第三款）扩充为一章（第六章）。笔者以为，视《内务条例》“是《六十条》的前身”（《邓子恢传》，第532页。），是《六十条》重要的参考来源，是比较公允和实事求是的。

不能否认，1961年初，田家英在杭州向毛泽东力陈制订一个公社条例，对后者最终决定制订《六十条》起到了非常重要的作用。2月6日，田家英向毛泽东汇报其在浙江嘉善农村调查的情况，建议中央制订一个公社条例。毛泽东当即赞同，提出要“起草一个工作条例，规定公社三级怎么做工作”。后来在3月召开的中央广州工作会议上，毛泽东这样评述田家英对《六十条》的贡献：“我是听了谁的话呢？就是听了田家英的话，他说搞条例比较好。我在杭州的时候，就找了江华同志、林乎加同志、田家英同志，我们商量了一下，搞这个条例有必要。搞条例不是我创议的，是别人创议的，我抓住这个东西来搞。”（董边、镡德山、曾自编：《毛泽东和他的秘书田家英》（增订本），中央文献出版社，1996年，第71页。）在广州工作会议上，中央制订公社条例的主张也得到了各个省市的积极响应。3月12日，中共山东省委书记处书记谭启龙在分组会议上指出，从山东情况看，广大干部群众迫切需要一个公社的示范章程性质的条例。江苏省委第一书记姜渭清认为，为了把三年来人民公社的丰富经验加以比较系统的总结，搞两个文件比较好，一个是条例或示范章程，一个是党内指示。（《建国以来毛泽东文稿》第9册，中央文献出版社，1996年，第446—447页。）

毛泽东是《六十条》最终的决策者及其修订的主要推动者。毛泽东最早发现大公社的体制问题并采取一些积极措施进行纠偏和整顿。在纠偏过程中，他逐渐发现，中央的指示和规定在许多地方并未贯彻执行，比如在山东、河南、甘肃、贵州等省，中央纠正“五风”的规定根本没有同群众见面，“后来查明，有的还被当成‘反面材料’加以扣留” 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，第945页。。他还发现，中央这个时期发出的大量应急性文件和指示，许多是重复甚至自相矛盾的。毛泽东在1960年12月30日的中央工作会议上说：“这几年说人家思想混乱，首先是我们自己思想混乱。一方面我们搞了十八条，十四句话，也搞了六条指示，这些就是为了纠正‘共产风’，纠正瞎指挥风；另一方面，又来了几个大办，大办钢铁，大办县、社工业，大办交通，大办文教，又大刮起‘共产风’。这就是前后矛盾，对不起来。虽然我们没有叫大家去平调，但没有塞死漏洞。总结这些经验教训很重要。以后不要前后矛盾，不要一面反，一面又刮；一面反，一面又提倡。”（《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年，第229页。）次年2月8日，毛泽东与浙江省委和中央下派浙江嘉善调查组的负责人谈话，在谈到由于自留地几收几放，农民开始不相信中央的政策时说：“还是要给农民自留地，而且要把为什么反复交代清楚，农民不相信，你变得太多了嘛……现在反复不下去了，再搞下去，就是你们所说的饿、病、逃、荒、死。”（《毛泽东传（1949—1976）》（下），中央文献出版社，2003年，第1124页。家庭副业正式写入《六十条》后，农民因怕政策再出现反复，而拒绝接受自留地者十分普遍。这迫使地方政府向农民作出不收回自留地的承诺。如1961年12月20日，河北冀县人民委员会颁发《自留地使用证》：“魏屯公社常宜子生产大队第三生产队社员户主常金诚全家五口人，留给自留地壹块，共计肆分柒厘伍毫，由本户固定使用二十年。自留地收获的农副产品，不计征购，不顶口粮指标，也不计入分配产量，由社员个人支配，任何人不得侵犯。特发此证”（自藏）。）

为了避免中央的农村政策前后矛盾，使中央的指示令行禁止，并使农村形势尽快稳定下来，毛泽东和中共中央于1961年初逐渐达成共识：制订一个相对稳定、各地农村必须遵守的公社条例，从制度上根除公社各级组织中的“一平二调”、“瞎指挥”和“干部特殊化”，尽量清除公社体制中的平均主义。毛泽东于2月上旬先后在杭州和长沙提出：“各同志分头去调查研究，将来在广州搞出一个条例来”，“要搞一个人民公社章程恐怕困难，准备一个工作条例，把公社各级组织的职能、权利、能做什么、不能做什么，都规定好。规定好了，就好办事了” （薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，第944页。）。3月13日，毛泽东在“三南”会议上又表达了制订公社条例的动机和愿望：“看来人民公社需要有一个条例。高级农业合作社的条例已经过时了。几年来没有一个新的完整的条例。”（《毛泽东文集》第8卷，第252页。）