中缅边界问题与尼赫鲁的干预及其战略意图（1956—1960）【2】
二、尼赫鲁干预中缅边界问题与缅甸同印度之间的配合
尼赫鲁介入和干预中缅边界问题的战略意图非常明显，那就是支持缅甸的边界主张，特别是依照“麦克马洪线”来划定中缅边界北段，从而达到确认中印边界东段“麦克马洪线”的所谓合法性之目的。在这一过程中，印度和缅甸互通情报，相互配合，争取在各自同中国的有关谈判中获取最大利益。尼赫鲁不仅向缅甸提供有关文献资料和情报，多次向缅方通报同中国会谈边界问题的情况，为缅甸出谋划策，而且还接受缅方建议，向中国施加压力。从缅甸方面的政策看，它同样借助印度的影响力，最大限度地实现在边界问题上的主张和利益。 如1959年后，缅甸驻华大使觉温（Kyaw Winn）一直向印度驻华大使帕塔萨拉蒂（G.Parthasarathi）通报中缅边界谈判的进展情况，帕塔萨拉蒂也及时将情况向印度国内汇报。缅甸政府也向印度驻仰光大使通报相关情况。觉温是奈温总理的亲信，被任命为驻华大使，其使命就是为了同中国谈判解决边界问题。
尼赫鲁在缅甸独立后就一直关注缅甸局势的发展和中缅关系的动向，认为印度同缅甸有着“特殊和更为密切的关系”。他在1949年12月告诉缅甸领导人德钦努（Thakin Nu）说：印度和缅甸有着许多共同关心的问题，这就不可避免地要求两国必须考虑彼此的关切，而中国局势的发展变化使印度和缅甸更有必要经常进行磋商（To Thakin Nu, 1 December 1949, S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Second Series, Volume Fourteen, Part I (15 November 1949-8 April 1950), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1992, p.501.以下简称SWJN, SS，标明卷号、出版年代及页码。德钦努即后来的吴努总理。）。对于中缅边界问题，尼赫鲁认为是一个在历史上产生争端的问题，而且没有正式划界。他在中国内战进行之际就曾表示，中共的胜利和中国对中缅边界的态度，是有关系的（Letter to Premiers of Provinces, 1 April 1949, S.Gopal, ed., SWJN, SS, Volume Ten, New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1990, p.305. ）。在解放军和平解放西藏之时，尼赫鲁除关注中印边界问题外，还特别关注中缅边界问题。他在1950年10月告诉印度驻华大使潘尼迦（K.M.Panikkar）：由于中缅边界的有些地段并没有划界，这将会导致中缅之间的麻烦。但尼赫鲁主张，不要马上提出这一问题，而是要等战争风险过去之后再说。尼赫鲁在同这一时期来访的缅甸外长苏昆雀（Sao Hkun Hkio）会谈时，双方同意在缅甸边界上制造麻烦的任何企图，都会导致德钦努政府完全敌视中国。 （To K.M.Panikkar, October 25, 1950, S.Gopal, ed., SWJN, SS, Volume Fifteen, Part I (1 August-25 October 1950), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, p.442. ）为此，印度在这一时期向中国专门提出过中缅边界问题。1950年12月28日，中国外交部亚洲司司长陈家康向潘尼迦大使递交一份备忘录称：“像中国、印度和缅甸这样的亚洲国家之间所存在的问题，都可以通过正常的外交途径加以解决；缅甸大使对中国的新地图表示担忧，他说这个地图把某些缅甸领土画到中国境内。我告诉他说，人民政府尚没有时间去画新的地图，因此只能出版旧的地图，并特别表明了这一点。中缅边界一直都没有划界，我们认为，坐下来进行划界并没有什么困难。中国没有领土野心。”（陈家康在1950年12月28日递交潘尼迦的备忘录，尚未在中国外交部解密档案中找到。有关该备忘录的引文可参见To Thakin Nu, 30 December 1950, S.Gopal, ed., SWJN, SS, Volume Fifteen, Part II (26 October 1950-28 February 1951), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, p.546. ）尼赫鲁接到潘尼迦的上述汇报后，立即将有关情况告诉德钦努。尼赫鲁在电报中还明确表示，印度极为关注“缅甸与中国边界的安全”，他希望中国政府意识到，中缅边界上的任何行动，都会导致同印度关系的“复杂化”（To Thakin Nu, 30 December 1950, SWJN, SS, Volume Fifteen, Part II, p.546. ）。
尼赫鲁甚至还一度表达了调停中缅边界争端的意愿。他在1951年10月告诉潘尼迦大使：“中缅边界过去就一直引起争端，尚未划定。同印度相比，缅甸北部更容易遭到进攻。中缅边界如能不再引发争端，这将符合我们的利益，也有利于这一地区的普遍和平。”（Cable to K.M.Panikkar, 2 October 1951, S.Gopal, ed., SWJN, SS, Volume Sixteen, Part II(1 July 1951-31 October 1951), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1994, pp.643-644. ）因此，尼赫鲁在1951年10月间又告诉潘尼迦说，他欢迎中国和缅甸之间进行会谈，如果中缅双方同意，印度准备直接参加会谈。他还建议中缅会谈应在中印有关西藏问题的谈判之后开始，而不是同时展开。（Cable to K.M.Panikkar, 2 October 1951, SWJN, SS, Volume Sixteen, Part II p.644. ）在中缅边界问题上，尼赫鲁首先关注的是中国地图对中印边界和中缅边界的画法。他在1951年2月8日写信告诉德钦努，中国地图将缅甸的一部分和印度的一部分画入其版图之中，“这自然遭到缅甸和印度的反对。但我们知道这些地图是老地图，就我们而言，我们在蒋介石时期及其以后，就对这些地图完全置之不理了。我们已公开而明确地宣布了我们的政策，即我们同西藏和中国边界早先已确定下来了，那就是麦克马洪线。我们将不会容忍对这个边界的任何干涉”。鉴于此，尼赫鲁强调指出：“没有必要或不值得就这个问题同中国政府打交道。” （To Thakin Nu, 8 February 1951, SWJN, SS, Volume Fifteen, Part II, p.549. ）
1954年6月，周恩来访问印度，尼赫鲁在同周恩来会谈后，立即将会谈的重要内容通报缅甸总理吴努和印度驻联合国大使梅农（V.K.Krishna Menon）。尼赫鲁在6月27日写信给吴努说，因为周恩来接下来要去缅甸访问，建议吴努在同周恩来会谈前，最好读一读他的来信。尼赫鲁在信中称赞周恩来“坦诚、直率，给人留下深刻印象”，这在一般的共产党领导人中是“颇为不同寻常的”。尼赫鲁告诉吴努：周恩来讲话有一定的权威，善于接纳各种想法，对亚洲考虑得较多，对东南亚则考虑得更多。周恩来特别希望与东南亚所有国家发展友好关系，并准备为消除他们的恐惧做力所能及的事情。尼赫鲁还告诉吴努，他在同周恩来的谈话中，讲到了吴努对缅甸共产党活动的担心。（To U Nu, 27 June 1954, Ravinder Kumar and H.Y.Sharada Prasad, eds., SWJN, SS, Volume Twenty Six (1 June 1954-30 September 1954), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2000, pp.407-409. ）尼赫鲁在同一天凌晨给梅农的电报中，说自己非常满意同周恩来所进行的“内容广泛”的会谈，“非常令人鼓舞”。尼赫鲁说：“我认为，周恩来在这里所看到的一切，都给他留下了深刻的印象，我们彼此也有了深入的了解。他现在非常注重亚洲，渴望了解自己知之甚少的那些亚洲国家。他还多次谈到印度的经济和工业要比中国先进得多，谈到我们两国的重大责任，渴望消除亚洲小国的忧惧。他的访问毫无疑问将使我们两国的关系更为密切。”（Message to V.K.Krishna Menon, 27 June 1954, SWJN, SS, Volume Twenty Six, p.410. ）吴努同样向尼赫鲁通报了自己同周恩来的会谈情况。吴努在1954年7月1日，也就是他同周恩来会谈后的第二天，就致函尼赫鲁，其中特别通报了有关中缅边界问题的会谈情况，说他当时向周恩来表示，缅甸将在合适的时候通过驻华大使来处理边界问题。因为周恩来在6月29日同吴努会谈时表示，中缅边界问题和华侨国籍问题，都是历史遗留下来而国民党时代未加以解决的问题。对于边界问题，周恩来同意在将来加以解决。 （吴努1954年7月1日给尼赫鲁的信函，参见 SWJN, SS, Volume Twenty Six, p.413, footnote 3. ）尼赫鲁在7月9日给吴努的复函中说：“就边界问题而言，在我们看来，并不介意向他们提出这一问题。我们的边界非常清楚。由于我们自己对此了如指掌，而且一直都是公开宣称的，因此，我向他提出这一问题是毫无意义的。”但尼赫鲁告诉吴努，在边界问题上，缅甸同印度有所不同，因此最好要明确地提出来。 （To U Nu, 9 July 1954, SWJN, SS, Volume Twenty Six, pp.412-413. ）
从1956年7月开始，缅甸报纸连续报道所谓中国军队进入“缅甸领土”的新闻。7月31日，缅甸《民族报》（The Nation）报道，有1500名中国士兵深入缅甸境内60英里，在佤邦占据了缅甸领土1000平方英里。几天之后，该报又报道说，在过去几周内，中国军队沿着缅甸—云南—西藏一线长约50英里的边境地区，在多处建立据点。与此同时，缅甸还有报道说中国军队在两处进入了克钦邦。缅甸总理吴巴瑞在8月7日的记者招待会上，公开指责中国军队占领了750—1000平方英里的缅甸领土。吴巴瑞请求印度代表缅甸方面，就解决中缅边界问题进行调解。《印度时报》（The Hindu）在8月31日报道说，缅甸前总理吴努已向尼赫鲁提出了个人请求，希望后者发挥影响，“使中国撤出其所占领的缅甸领土”。 （有关缅甸向印方的请求，参见 H.Y.Sharada Prasad, A.K.Damodaran, and Mushirul Hasan, eds., SWJN, SS, Volume Thirty Four (21 June-31 August 1956), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2005, p.385, footnote 2, footnote 3. ）面对缅方的指责和攻击，周恩来在8月25日会见缅甸驻华大使吴拉茂，批评缅甸政府和新闻报道的作法。周恩来告诉吴拉茂说，有关“1941年线”，“中国军队两年前就到了1941年线以西，两年来并没有移动。但是，两年来很多缅甸军队却进入了历史上中国人民承认的习惯线以东的地区，这个地区原来是空的。因此，两年来，缅甸军队在南北两段都向前推进，而中国军队没有移动。之所以没有提出这个问题？因为我们知道南北两段都还是未定界，为了友好起见，我们认为南北两段的问题不严重，可以通过谈判解决。没有料到我们反被攻击入侵”。周恩来进而指出：“中国毫无侵略缅甸的意图……即使这一次缅甸报纸和缅甸政府负责人都公开地说话，中国方面也没有用政府的名义来给予答复。尽管事实上在此段缅军占了中国的地方，并且还在推进，在南段，按照我们所认为的界线，缅军进入的也很多，但是我们并没有把这些事实公布出来。”周恩来在会谈中还告诉吴拉茂：“如果中国政府随便丢掉土地，中国人民是不能容许的。” （周恩来总理会见缅甸驻华大使吴拉茂谈话纪要，1956年8月25日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00307－03（1）。）
面对中缅之间出现的边界争端，尼赫鲁的反应是异乎寻常的。他完全站在缅甸的一边，支持缅甸的领土主张，其目的是显而易见的。1956年8月26日，尼赫鲁指示外交部，印度“必须在这个问题上对中国政府采取一些步骤，这既是出于缅甸政府向我们的请求，也是为了在当前和将来保护我们自己的利益”。至于采取何种步骤，在尼赫鲁看来，仅让驻华大使拉·库·尼赫鲁（R.K.Nehru）同周恩来进行谈话是不够的，必须向中国政府递交“更为明确”的东西，这个“更为明确”的东西以非正式备忘录的形式为好，而该备忘录应在缅甸政府代表团来访时进行商定后，再递交中方。至于备忘录的内容，尼赫鲁指示，要认真准备，“要确定哪些话一定要说，哪些不提”。不过尼赫鲁要求不要直接提及印度同西藏或中国的边界问题，“但要充分提到同麦克马洪线的联系，因为据说中国人在靠近缅甸的某些地方，也越过了我们的边界”。尽管尼赫鲁不主张印度过多地介入中缅边界争端的细节，但他强调印度可能必须要说的是，“这个边界的很大一部分已为先前的条约、换文等所确定，并间或已在地面上划定。我们注意到，中国人民政府宣称，它不受过去条约和协定的约束，但依照国际惯例，就其他相关政府而言，以前的条约或协定并不能单方面宣布废除或改变。同时，长期的实际占有、历史、传统、习惯以及地理的自然特征，都是具有重要考量的因素”。 （Chinese Incursions into Myanmar, Note to the Foreign Secretary and the Commonwealth Secretary, MEA, 26 August 1956, SWJN, SS, Volume Thirty Four, p.386. ）
尼赫鲁在此提出一个重要观点，也是印方在其后中印边界问题交涉过程中所反复提及和坚持的，即“无论如何，任何单方面的改变都是不可以的。有关中缅之间某些地方没有完全划定或是存有争议，不论其证据可能是什么，一方派部队占领这样的地方，其本身就是单方面改变所存在的现状。中方宣称应保持目前的现状，但对我而言，先前对长期以来的状况的单方面的改变，也应该允许继续存在（the previous unilateral change in the status quo should be allowed to exist），然后再就问题进行讨论”。尼赫鲁指出：“除了国际惯例和条约之外，任何此种单方面的行动，都有悖于中国、缅甸和其他国家所坚持的和平共处五项原则之精神和意义。”他还危言耸听地说，东南亚国家对“中国的扩张”都心怀恐惧，“最近中缅边界事态的发展显然又加剧了此种恐惧”，那些反对中缅友好的外国组织利用了这些分歧和恐惧，这不仅影响中缅友好关系，而且还对更为广泛的亚洲和平利益产生了影响。尼赫鲁还特别提醒说，要避免造成美国已经介入中缅边界问题的印象，否则将会“不可避免地导致中国政府态度的强硬，从而减少达成令人满意的协议的机会”。（Chinese Incursions into Myanmar, Note to the Foreign Secretary and the Commonwealth Secretary, MEA, 26 August 1956, SWJN, SS, Volume Thirty Four, pp.386-387. ）
缅甸副总理兼外交部部长苏昆雀1956年8月底至9月初访问印度期间，尼赫鲁及印度外交部有关官员同他进行多次会谈。其中，中缅边界问题是个主要议题，双方就此充分交换了意见。尽管苏昆雀表示现阶段还不需要印方出面，但尼赫鲁主动表态印度应采取步骤，向中国发出一份备忘录。他还指示梅农，要他阅读有关中缅边界争端的各种文件，并让梅农单独会见苏昆雀。 （ChinaMyanmar Border Dispute, Note, 1 September 1956, H.Y.Sharada Prasad, A.K.Damodaran and Mushirul Hasan, eds., SWJN, SS, Volume Thirty Five (1 September-30 November 1956), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2005, p.506. ）尼赫鲁在9月4日给吴努的电报中说，他自己对这些问题深为关注，因为问题不仅影响到缅甸，而且在某些方面也影响到印度。尼赫鲁表示：“如果五项原则与和平共处都无助这些问题的解决，那显然会产生令人遗憾的深远影响。因此我希望，应尝试每个努力，以便使这些问题以和平方式令人满意地加以解决。”尼赫鲁向吴努建议说，他应接受周恩来的邀请，去北京进行非正式的会谈，“这样就可以同周恩来开诚布公地讨论这些问题，因为这比在官方和政府层面上处理这些问题更有帮助，而且也会使随后在缅甸同周恩来的会谈更为从容”。尼赫鲁在同一天又给吴努写了一封长信，再次强调同中国进行非正式会谈的好处。对于吴努邀请尼赫鲁也参加同周恩来的非正式会谈的提议，尼赫鲁以国内议会选举以及接待访印外国政要为由，婉言加以拒绝。他告诉吴努说，即便是他参加吴努同周恩来的会谈，他本人也怀疑这对问题的解决会有什么帮助。尼赫鲁认为，边界问题目前最好是中缅之间进行对话，其他国家不要正式介入这个问题。但尼赫鲁向吴努保证说，在周恩来即将访问印度期间，他肯定会提及这一问题，也将会“在适当的时候，非正式地向周恩来递交一份私人信函”。（Message to U Nu, 4 September 1956; To U Nu, 4 September 1956, H.Y.Sharada Prasad, A.K.Damodaran and Mushirul Hasan, eds., SWJN, SS, Volume Thirty Five (1 September-30 November 1956), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2005, pp.507-508, 508-510. ）
1956年9月14日，印度驻华大使拉·库·尼赫鲁向周恩来递交了尼赫鲁的信函。尼赫鲁在信中指责中国对缅甸的政策，声称：“我现在的唯一目的，是要对中缅两国之间的分歧所涉及的更为广泛的方面和后果，向你表达我的关切。特别是由于这些分歧牵涉到边境争执和事件。”尼赫鲁特意突出了和平共处五项原则对国家关系特别是对中国周边国家的影响，他指出，“凡是妨碍我们正在设法建立的对五项原则的信心的任何事情是使我们大家不安的和应该避免的”，暗示中国对中缅边界问题的政策和作法违反了这一原则。他甚至在信中略带威胁地说：“我们不能忘记，缅甸人为了从国民党军队的入侵下解放他们的土地，已经在没有外援和甚至遭到对国民党的外来同情的反对的情况下，同国民党军队作战了几年之久。”实际上，尼赫鲁信中的以下这段话才是其核心和目的：“从任何方面来说，基于过去的协定和相当时期以来已为惯例、习惯和传统所接受的在这人稀山多的边境地区的边界和位置都不应当予以触动和改变，除非经过友好的协议。”尼赫鲁还寓意深远地表示，这个问题之所以重要，是因为它涉及“更大的问题”。（《中国和印度关于两国在中国西藏地方的关系问题，中印边界问题和其他问题来往文件汇编（1950年8月—1960年4月）》，中华人民共和国外交部编印，1960年，第168—169页（以下简称《中国和印度的来往文件汇编》第1册）。还可参见尼赫鲁总理致周恩来总理函，1956年9月14日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00327－09。尼赫鲁信函的英文全文参见 Message to Chou Enlai, 12 September 1956, SWJN, SS, Volume Thirty Five, pp.511-512. ）
周恩来在会谈中告诉拉·库·尼赫鲁：关于中缅边界问题，两年前两国总理就曾提起过，今年才在通信里提到它，准备加以解决。周恩来说，中缅双方对边界问题的看法是有些距离的，“但我们认为可以根据五项原则设法加以解决，而且是不难解决的。最近，中国已派人去边境了解情况。至于吴努来北京谈，我们是欢迎的”。 （周恩来总理接见印度驻华大使尼赫鲁谈中缅边界、苏伊士运河问题纪要，1956年9月14日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00327－09（1）。此件原件系手写件，在中国外交部档案馆中未见打印稿。）尼赫鲁在接到拉·库·尼赫鲁的汇报后指示他，让他把给周恩来的信件送交缅甸驻印度大使馆，并要他同缅甸驻华大使保持密切联系。尼赫鲁告诉拉·库·尼赫鲁，印度之所以如此关注中缅边界问题，是因为“中缅边界争端显然也同我们的边界问题存有某些关联”，印度已向周恩来发出“友好而适度的信函”，在这些问题上的政策“必须是坚定的”。尼赫鲁还强调说，周恩来访问印度时，“我们必须坦率地同他谈论这些问题”。（Cable to R.K.Nehru, 1 September 1956, SWJN, SS, Volume Thirty Five, p.513. ）周恩来在10月19日给尼赫鲁的回信中有针对性地指出，中缅边界问题是历史遗留下来的问题，中国始终努力维持中缅边境的现状，同时为谈判解决中缅边界问题进行准备。对于尼赫鲁信中所暗示的“更大的问题”，周恩来表示：“为了使中缅边界问题不至于复杂化，同时也正是考虑到了你来电中所提到的更广泛的方面和后果，中国方面除了说明一些事实以外，避免进行公开的争论。中国方面始终认为，中缅边界问题可以而且应该根据五项原则，通过友好协商的途径求得合理的解决。”（《中国和印度的来往文件汇编》第1册，第170—171页。）
1957年3月29日和30日，周恩来在昆明同来访的吴努举行会谈，对吴巴瑞2月4日来信中所提的划界建议，中方提出了对案。周恩来指出，在北段，根据地形和双方行政管理的方便，并参照过去英国在致清政府的正式文件中承认的中国在小江流域的管辖范围，要求把归还中国的片马、古浪、岗房三地的面积划得比缅方建议的大。周恩来还建议：“将来中缅边界商妥后，由中缅两国签订新的边界条约，替代一切旧的边界条约。”会谈后，周恩来将情况用电话报告毛泽东说：“我们这个要求，主要是采用了尹明德专家的意见。”（《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，第30页；《周恩来传》（三），第1314页。尹明德（1894—1971），滇缅问题专家，20世纪30年代，整理编写了《中英滇缅界务交涉史》、《滇缅界务北段调查报告》、《云南北界勘察记》（八卷）、《滇缅南界勘察记》（六卷）。周恩来在主持解决中缅边界问题的过程中，特邀尹明德参与一系列的准备工作。尹明德在1954年6月编写《中缅界务交涉汇编》（四卷），1956年参加云南边界历史资料小组的工作。1957年3月，尹明德奉周恩来电邀，两次到北京汇报中缅边界情况。周恩来到昆明同缅甸代表会晤，也邀尹明德随专机同行。）
吴努在同周恩来会谈之后，于1957年4月17日致函尼赫鲁，请求印度提供有关边界问题的资料。尼赫鲁在4月22日的回信中说，他已要求印度外交部历史司查找缅方需要的相关资料，“会提供一切有用的材料”。尼赫鲁对缅甸同中国在解决边界问题上存在某些困难感到遗憾，他表示“非常不喜欢周恩来总理在这个问题上的态度”，认为周恩来没有完全遵守早先对吴巴瑞和吴努所说过的话。更为重要的是，尼赫鲁向吴努透露了“一个特别的进展”，即周恩来1957年1月访印时向尼赫鲁表示中国准备接受“麦克马洪线”。 （周恩来有关“麦克马洪线”的谈话是在1957年1月1日同尼赫鲁从南加尔返回新德里的火车上，会谈时间从凌晨12时30分至2时30分。参见Talks with Chou EnlaiI, Record of talks with Chou Enlai at Sutlej Sadan, BhakraNangal, between 3 and 6 p.m.and partly on the train from Nangal to Delhi, between 10.30 and 11.30 p.m.and from 00.30 to 2.30 a.m., 31 December 1956 and 1 January 1957, Chou Enlai’s Visit to India (December 1956-January 1957), File No.EI2 (109), NGO/56 and EI21132/NGO/59, MEA, Mushirul Hasan, ed., SWJN, SS, Volume Thirty Six (1 December 1956-1 February 1957), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2009, pp.598-601. ）尼赫鲁说，因为这同 “麦克马洪线”在缅甸的走向是有关联的，缅方了解此事可以加强同中国谈判的筹码。尼赫鲁在信中说，周恩来“对我所做的这个口头声明，在我看来是重要的；于是我想就此消除所有的疑问，因此我再一次询问他，他非常明确地重复这一点，我对他所说的话表示满意。我补充说，中印在西藏地区的边界还存在着二到三处边界问题尚待解决，越早解决这些问题越好，他对此都表示了同意”。尼赫鲁告诉吴努：“就我而言，除两三处极小的问题外，我们一直坚持，我们同中国的边界是划定的和众所周知的，对此不存在任何争议。我们从未向中国提出过这一问题，但我在议会说过，我在北京时也对周恩来说过，对我们的边界没有什么可谈的，因为它是划定的和众所周知的，我们目前沿着边界都设有检查站。”尼赫鲁进而表示：“因此就我们而言，这条边界（以前称‘麦克马洪线’）完全不是个引起争议的问题。周恩来已接受了它，他确实是口头上接受的，但相当肯定和明确。”尼赫鲁告诉吴努，至于地处高山的那些极小的问题，他期待与中方“公平地”进行讨论，但“目前我们不打算提其他两个小的问题，待一个问题解决之后，如果那时我们认为合适的话，可能考虑谈其他两个问题”。 （To U Nu, 22 April 1957, Mushirul Hasan, ed., SWJN, SS, Volume Thirty Seven (22 February - 30 April 1957), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2006, pp.507-509. ）
与此同时，吴努还将有关中缅边界的文献资料寄给尼赫鲁，请印方协助审查。印度外交部历史司将审查报告、相关地图以及一些“涉及纠正麦克马洪线缅甸段的往来文件的打印件”等都呈交尼赫鲁。尼赫鲁在1957年5月14日和7月17日致函吴努时说，印度已经将上述材料交还缅方，希望这些材料或许对缅方“有所帮助”。特别值得注意的是，尽管尼赫鲁在5月14日的信中表示应由缅甸政府来决定怎样做是“正确和恰当的”，但他提出了具有重要意义的两点建议。其一，反对缅方在片马问题上作出让步。尼赫鲁说，根据印度历史司的看法，尽管“英国先前有关片马所确认的事实，增强了中国对这一地区的主张”，但是“你放弃片马似乎是没有任何理由的，除非中国也放弃他们对南碗三角地和佧佤地区的主张”。其二，鼓励缅方在同中国谈判时，提出超出“麦克马洪线”的主张。尼赫鲁告诉吴努，吴巴瑞在1957年2月4日给周恩来的信件中，有关中缅北部边界是“从伊索拉希山口到底富山口”的提法是不正确的，因为实际的走向应是“从伊索拉希山口到靠近塔鲁山口（Talu Pass）附近”。 （To U Nu, 14 May 1957; To U Nu, 17 July 1957, Mushirul Hasan, ed., SWJN, SS, Volume Thirty Eight (1 May-31 July 1957), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2006, pp.728-729. “麦克马洪线”原图所划的中缅边界线，是从伊索拉希山口到底富山口，英国人后来实地勘测时，发现底富山口以北五英里处的塔鲁山口的地理位置更好，便以此划定该段的中缅边界。）
缅甸果然在随后同中国的谈判中，依照尼赫鲁的建议提出了新的要求。首先是北段，1957年9月27日，来华访问的缅甸联邦最高法院首席法官吴敏登在同周恩来会谈时表示，北段的“习惯线”“应该按伊洛瓦底江流域，因为这是符合地形的”。吴敏登还说：“在1914年原图上独龙江直流到我这张图的红线，而经过勘测后发现是流到我这张图上的蓝线，因此现在采取红线就是没有意义的。”吴努后来向中方提议说，委派一个勘察委员会，是一个好的办法，“现双方对北面的地图划法不一致，经过委员会就地的勘察，就可以把分水岭找到，把情况弄清”。关于片马地区的大小问题，缅甸坚持自己的主张，不进行面积上的调整，缅甸甚至希望中国放弃。1957年12月7日，吴拉茂在拜会章汉夫时表示，吴努希望早日解决中缅边界问题，以便签订中缅边界条约和友好互不侵犯的条约，这样对克钦邦也会有约束力，这将有助于中缅友谊进一步加强，吴努甚至希望在大选以前（大选约在一年半后举行），就能看到中缅边界问题的解决。吴拉茂指出：缅甸有人说，希望中国方面放弃关于片马的要求，那样三角地交换班老、班洪的问题就立即可以解决了，否则将会拖很久。他还特别补充说：吴努希望中国能放弃关于片马的要求，以利解决问题。 （《周恩来传》（三），第1317—1318页；《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，第81页。吴敏登所称的“红线”是指“麦克马洪线”，“蓝线”是指吴巴瑞在1957年2月4日致周恩来的函件中的地图。“红线”与“蓝线”之间的面积之差大约在1000多平方公里。参见章副部长接见缅甸吴拉茂大使谈话纪要，1957年12月7日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00339－06。）
缅甸对北段边界的解释涉及“麦克马洪线”，对此周恩来强调指出，尽管中国“很不愿意承认这条线”，但“为了安定我们之间的边界，我们在中缅边界这一段愿意按照习惯线来解决”。至于如何对待中缅对习惯线的不同划法，周恩来在1957年10月3日同吴敏登会谈时表示，进行实地勘察，同时也要“根据友好关系来考虑”。有关片马地区的大小问题，周恩来在9月27日告诉吴敏登说，吴努同意三地各寨应属中国，这是连过去英国政府也是同意的。对于猛卯地区，周恩来在10月10日同吴敏登的第三次会谈中表示：“我们为了友好，认识到交换是比较好的办法，如果吴努照顾我方的困难，同意在昆明谈判的基础上继续努力，那么我们愿意在片马地区的面积上作让步。”周恩来1957年12月15日在上海会见吴巴瑞、吴觉迎时指出，中缅边界问题是英帝国主义遗留下来的，中缅两国政府对此都不负直接责任。周恩来强调，为推动两国就边界问题尽速达成协议，建议两国先成立边界委员会，首先勘察从伊索拉希山口至底富山口的一段中缅边界线。在这段边界上，除独龙江流域外，可以大体按照分水岭进行勘察。这样就给解决边界的其他部分创造了有利条件，“我们可以接着逐步解决片马三处各寨问题和猛卯三角地同班老、班洪两个部落在1941年线以西辖区的交换问题”。 （《周恩来传》（三），第1318—1319页；《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，第81、107—108页。）
奈温（Ne Win）出任缅甸总理后，加快了解决边界问题的步伐。他在1959年3月30日同中国驻缅甸大使李一氓会谈时表示：“我们两国是朋友，彼此应该坦白，不必讨价还价。商人才是喜欢讨价还价的。我们是军人，不愿这样做。相信中国也不愿这样做……只要双方开诚布公，能给多少土地就说多少，那么问题是可以很快获得明确解决的。”（第一亚洲司：《缅奈温总理同李大使谈中缅边界问题》（1959年3月30日），《外事动态》第40期（总第120期），外事动态编辑委员会编印，1959年4月17日，第4页。）1960年1月，奈温应邀访问中国。周恩来在1月25日同奈温会谈时表示：中国政府历来希望中缅边界问题能够全盘解决，因此提出的方案包括各个方面。在谈判过程中，中国政府遵守平等友好的原则，强调相互协商，不但自己提出方案，而且尊重对方提出的方案，努力在双方的方案之间从原则到具体求得逐步解决。周恩来还提出，联合委员会起草一个中缅边界条约和中缅友好条约；双方商定，待奈温总理作出答复后，将分别指定人员共同起草两国总理的换文。在第二天同奈温会谈时，周恩来建议，把换文改写为协定的形式，由双方指定有关官员根据纪要和阁下刚提出的那些修改意见起草；对友好条约，双方可指定专人起草一个草案。28日，中缅两国签订《中华人民共和国和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定（草案）》和《中华人民共和国和缅甸联邦之间的友好和互不侵犯条约》。中国在2月19日、缅甸在5月12日批准后，边界条约自5月14日生效。对于中缅边界条约，吴努后来明确表示，缅甸“在中国的同意下，已得到我们一向主张的边界……协定的内容是缅甸联邦保有了它于1948年1月4日所继承的一切领土”。（参见《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，第282页；缅甸总理吴努报告中缅边界谈判经过，1960年5月20日，中国外交部档案馆藏，档案号105－01428－03。）
在同中国达成边界条约之后，缅甸方面向印度作出解释说明。1960年7月1日，缅甸外长苏昆雀在同印度驻缅甸大使梅鲁特拉（Lalji Mehrotra）谈话时表示，他特别想知道，缅甸同中国缔结了边界协定，特别是双方达成的互不侵犯条约，这个是不是让尼赫鲁感到不高兴。苏昆雀告诉梅鲁特拉：缅甸有种负罪感，好像是他们不顾尼赫鲁，同中国达成了协定。因此，缅甸特别希望了解尼赫鲁对这个问题的真实想法。苏昆雀解释说，除了“换取和平”之外，缅甸别无选择。他还强调说，缅甸对达成协定的方式是很不满意的。（Lalji Mehrotra to Nehru, 1 July 1960, Madhavan K.Palat, ed., SWJN, SS, Volume Sixty One (1 June-31 July 1960), New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2015, p.819. ）对于缅方的上述解释，尼赫鲁一方面表示，印度“并不抱怨缅甸同中国达成边界协定”，“对缅甸缔结这样一个协定的愿望，我是充分理解的，因为它起码可以部分地保障其自身的安全”，但另一方面也强调指出，他自己对协定很不喜欢的一点就是，“中国政府的目的，是要把印度同其邻国缅甸、尼泊尔孤立开来”，虽然这肯定并不是缅甸的意图” （Nehru to Lalji Mehrotra: ChinaBurma Border Agreement, 6 July 1960, SWJN, SS, Volume Sixty One, p.634. ）。
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