中缅边界问题与尼赫鲁的干预及其战略意图（1956—1960）

摘要：对中缅边界问题，印度总理尼赫鲁采取了积极干预的政策，其战略意图非常明显，那就是支持缅甸的边界主张，特别是依照“麦克马洪线”来划定中缅边界北段，从而达到确认中印边界东段“麦克马洪线”的合法性之目的。在中缅边界谈判的过程中，尼赫鲁不仅向缅甸提供有关西姆拉会议和“麦克马洪线”的文献资料，多次向缅方通报同中国领导人会谈边界问题的情报，而且还接受缅方建议，向中国施加压力。尼赫鲁在缅甸、尼泊尔等国同中国进行边界谈判过程中对这些国家所给予的支持，体现出印度更为宏大的国家安全战略的目标，即将这些国家牢牢纳入印度的势力范围，扩大和巩固印度在这一地区的支配力。

关键词：中缅边界问题；“1941年线”；“麦克马洪线”；尼赫鲁

缅甸在承认中华人民共和国之后，就多次提出中缅边界问题，要求谈判解决有关争端。1955年11月20日在中缅边境地区爆发的“黄果园事件”，是导致中国领导人决定改变新中国成立以来对待边界争端所采取的“暂维现状”政策、启动同缅甸进行边界谈判进程的重要因素之一。对中缅边界问题，印度总理尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）采取了积极干预的政策。他的战略意图非常明显，那就是支持缅甸的边界主张，特别是依照“麦克马洪线”来划定中缅边界北段，以此达到确认中印边界东段“麦克马洪线”的合法性之目的。为此，尼赫鲁不仅向缅甸提供有关西姆拉会议和“麦克马洪线”的文献资料，多次向缅方通报与中国领导人会谈边界问题的情报，而且还接受缅方建议，向中国施加压力。在中缅边界谈判的过程中，印度和缅甸互通情报，相互配合，争取在各自同中国的有关谈判中获取最大利益。尼赫鲁的干预还体现了印度更深远的战略意图，即保持、巩固和扩大对这些周边国家的影响力，确立印度在这一地区的力量优势地位。本文在整理和利用中国外交部解密档案、尼赫鲁纪念馆暨图书馆（Nehru Memorial Museum and Library）馆藏档案以及中国、印度已刊文献资料的基础上，对尼赫鲁干预中缅边界问题及其战略意图等问题进行较系统的论述和研究，以期阐释印度处理对华关系以及处理中印边界争端的若干政策的实质，并从这一层面揭示缅甸对待中缅边界谈判的策略以及对中缅边界条约的真实态度。

一、中缅有关边界问题的交涉和中国的基本政策

缅甸原为中国属国，同中国本无边界争端问题。中缅边界问题产生于1885年英国对缅甸的侵占，至新中国成立之时尚未得到解决。边界争议地区分为北段、中段和南段。北段是指尖高山（High Conical Peak）以北一段，英国虽在1911年4月10日给中国政府的照会中承认片马（Hpimaw）、岗房（Kangfang）、古浪（Gawlum）属于中国，但一直占据这一地区。中段是猛卯三角地（Namwan Assigned Tract，缅甸及印度方面称之为南碗三角地），是南碗江（Namwan River）和瑞丽江（Ruili River，又名龙川江）汇合处，面积约250平方公里；英国通过1897年的《续议滇缅条约附款》，以“永租”名义取得对该地区的管辖权，缅甸独立后宣布继承“永租”权。南段是指佧佤山区的一段，即所谓的“1941年线”。1941年6月18日，英国政府同中国国民政府以换文形式，在佧佤山区划定一条边界线，该线将佧佤山区72％的土地划给英属缅甸，同时将与中国关系密切的班洪部落的一部分和班老部落全部划入缅甸。对这三段未定边界，中国政府最初的态度是不承认“1941年线”，收回猛卯三角地以及包括片马、岗房、古浪在内的地区。而缅甸方面则坚持“1941年线”合法有效，“永租”猛卯三角地，只承认在北段存有争议，可考虑将包括片马、岗房、古浪在内的一些土地交还中国。（有关中国与缅甸之间边界争端的基本情况，参见《中国缅甸边界历史简况》（1954年11月），中国外交部档案馆藏，档案号204－00496－02（1）。）

当新中国总理周恩来于1954年6月第一次访问缅甸时，吴努（U Nu）总理在29日同周恩来的第二次会谈中就提出，中缅边界尚未划清，两国可在联合声明中表示一下将采取步骤，但无需说明什么具体步骤。对吴努的这一提议，周恩来并不赞同。他告诉吴努：“我仍怀疑是否应该写上，因为考虑到我个人的权力问题。我个人相信，原则上说，那是没有问题的。但是中国政府还没有把中国与各国的边境问题放在日程上。中国政府尚不愿接触这个问题，因为现在处理这个问题尚无可能。在处理这个问题之前，还要做许多工作，例如测量等等。如果在中缅联合声明中要提到这个问题，那么我必须打电报回国请示。按照中国政府办事的程序，这种问题或者交给中央人民政府委员会讨论，或由中央人民政府主席决定。”

对周恩来的上述解释，吴努依然坚持说：“我们过去向历来的中国政府提出解决边境问题时，每一次都得到类似的回答，因此缅甸人民感到大惑不解，他们想中国对于缅甸的领土是否怀有野心？正是为了这个原因，所以我才建议在联合声明中含糊地提一下。”对于吴努这段深含寓意的话语，周恩来回答说：“我不是说不解决这个问题。我是说如果要在联合声明中提到这一问题，那就牵涉到我个人的权力问题。”他并未反驳吴努有关中国“侵占”缅甸领土的暗示。

吴努在表示他将同周恩来就边界问题“保持联系”，以及“会经常指示我的大使并要他向中国政府提出具体建议”之后，他又说了以下意义深远的话：“缅甸的人口只有1800万，而中国的云南省就有1600万至2000万人口。因此缅甸的人口只及中国的一省。缅甸对于中国是有一些恐惧的，并希望中国尊重缅甸的领土完整。请阁下原谅我们的这种恐惧。我想向阁下提出一个呼吁（不在联合声明中提），我们认为中国是我们的老大哥，我们希望中国采取步骤来消除我们的恐惧。”对于吴努的这段话，周恩来回答说：“至于说领土，中国的地方已经很大，人口已经很多。我们立国的政策就是把自己的国家搞好。我们没有任何领土野心。我现在作此声明，吴努总理是可以相信的。”（周总理与吴努总理第二次会谈记录，1954年6月29日，中国外交部档案馆藏，档案号203－00007－03（1）。）

吴努在这次谈话中提出了两个重要观点：其一，是中国“对缅甸的领土怀有野心”，希望中国“尊重缅甸的领土完整”；其二，缅甸对中国怀有疑惧，希望中国采取措施消除此种疑惧。吴努讲话的实质就是要求中国作出让步，接受缅甸所主张的边界。这也成为尼赫鲁其后干涉中缅边界问题时向中方所反复强调的理由之一。从中国领导人处理中缅边界问题及其他边界问题的决策来看，其主要考虑之一就是试图消除周边国家的所谓“恐惧心理”。周恩来1957年8月7日在史地学家座谈会上曾明确指出：“我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信，一些亚洲国家很担心，认为大国必然扩张，所以要用实际行动使他们慢慢相信，争取和平共处，在十年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，陆续解决，解决后他们就放心了。”周恩来还指出：“边界问题是帝国主义侵入东方后遗留下来的，很复杂，无论是勘界、竖桩，还是绘制地图，我们都没有好经验，需要认真研究一下，选择一个对象来试之。缅甸与我们关系好，是和平共处五项原则的倡议者，这是我们相互之间可以谈问题的政治基础。缅甸代表了一些小国的想法，如果我们同缅甸的边界问题解决得好，对于消除缅甸对我们的恐惧心理、安定其他周边国家都会产生很好的影响。更深一层的意义是，还可以推动中国和其他国家的边界问题解决得好。”（《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，中央文献出版社，1997年，第67页；《周恩来传》（三），中央文献出版社，1998年，第1303—1304页。）

鉴于上述考虑，中国领导人认为中缅边界问题是一个“重大而复杂的问题”，短时期内不能解决，但必须加紧准备，尚不可能同缅甸进行具体商谈。为了解边境情况，外交部党组在1955年4月指示云南省派专人携带资料到北京汇报，并要求“组织边境国界勘察工作团进行有计划的勘察”，同时继续进行研究 （外交部党组：《关于目前中国、缅甸两国间一些实际问题的处理方针》（1955年4月4日），中国外交部档案馆藏，档案号207－00004－02（1）。）。1955年，周恩来布置外交部亚洲司进行研究，中央有关部门参加调研和讨论，以制定解决方案（《无尽的思念》，中央文献出版社，1987年，第434页。）。11月20日，中缅军队在“1941年线”以西的黄果园发生武装冲突，双方各有人员受伤。这一事件“使中缅两国政府体会到及早解决中缅边界问题的必要”。缅甸政府两次照会中国政府，吴努在1956年1月25日和2月21日也两次致函周恩来，表示“设法划定两国边界的时候已经到来了”。他提议“在此段边境澄清之前，两国政府承诺尊重1941年协议的界限，并将双方军队从此线两旁撤离若干距离”。吴努在信中表示“希望中华人民共和国同意这条线不会感到困难”。周恩来在给吴努的回信中强调：“1941年线是国民党政府和英国政府划出来的一条边界线。当时中国人民就有不同的意见。总理阁下，你不难设想，今天中华人民共和国政府同意这一条边界线是有困难的。好在有关两国边界的问题，按照我们的协议，迟早是会通过正常的外交途径谋求解决的……至于中缅双方不同的意见，可以留待将来谈判时寻求解决。”（《关于中缅之间未决问题的处理意见（第四稿）》（1956年7月14日），中国外交部档案馆藏，档案号105－00448－04（1）；中国总理周恩来给缅甸联邦总理吴努的复信，1956年5月20日，参见卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，中央文献出版社，2003年，第4—5页。）

面对这种局面，中共中央认为“解决中缅边界问题应该加快步伐了”（参见《周恩来传》（三），第1297页。）。1956年3月7日，周恩来主持会议，讨论中缅边界问题，参加会议的有外交部副部长章汉夫、陈家康部长助理以及驻缅甸大使姚仲明。在讨论南段未定界的划界问题时，会议决定“原则上可考虑由双方军队从目前驻地分别后撤同等的距离（例如10公里）。然后由我们自己先进行勘查工作。进行这一工作的原则是先勘察我驻军地区的边界；在我军没有进驻的地区，由靠拢我们的边民提供证据和材料；先勘察前沿，后勘察靠后的地区。在我们自己进行了勘察后，再同缅方商妥原则，进行联合勘察。重点了解在‘1941年线’和习惯线之间的地区，究有多少人口，要调查清楚。会议同时还决定，相关工作由外交部、国防部、公安司令部共同商议，拟出方案”。3月9日，章汉夫又召集中央有关部门，继续就中缅之间的未决问题举行讨论会，其中特别讨论了边界问题。章汉夫在会上指出，中缅关系很好，但中缅间尚有悬而未决的问题，“过去，有的问题是因为我们拖延而没解决，有的问题，是因为我们不清楚情况而不敢很快解决。现在，需要把能解决的问题就解决掉，不能解决的，就予以研究”。在此期间，周恩来还两次派萧华（时任中国人民解放军总政治部副主任）前往边境地区进行实地考察。萧华在考察报告中强调说：“这是一条比较难以承认的线，需要研究。” （关于中缅之间未决问题的讨论和布置，1956年3月7日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00447－01（1）；外交部召集中缅间未决问题会议纪要，1956年3月9日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00447－02（1）；萧华：《关于云南边防情况和对边防斗争的几点意见》（1956年6月1日），中国外交部档案馆藏，档案号105－00448－01；有关情况还可参见《周恩来传》（三），第1298页。）

1956年6月19日，邓小平召集军委、外贸公司、交通、云南省委等单位，根据萧华的报告和军委意见，就中缅边境地区的边防、边区贸易和外事等问题进行了讨论。有关中缅未定界的划界问题，外交部在会上建议：“目前不宜急于解决，可先争取做好民族工作，搜集材料，待时机成熟后，通过外交途径谈判解决。” （外交部亚洲司：《关于中缅边境问题讨论会的报告》（1956年6月22日），中国外交部档案馆藏，档案号105－00448－03（1）。）《邓小平年谱》的记述是：“上午，主持召开中共中央秘书长和有关部门负责人会议，研究云南边防问题。”《邓小平年谱（1904—1974）》中卷，中央文献出版社，2009年，第1295页。7月14日，外交部向周恩来报送《关于中缅之间未决问题的处理意见》，在第七个问题“中缅南段未定界的划界问题”中，外交部提出以下意见。其一，在中方勘界结束后，可同意缅方联合勘界的建议（届时预先商定联合勘界的地带、路线和双方共同遵循的原则）；其二，在双方正式划界前，与缅方商定办法，以避免冲突，提出下列两个方案：（1）依双方最前沿部队现在所形成的线间划一缓冲地带（或缓冲区，在正式划界后即失效），双方军队都不准进入，但为维持缓冲地带内的社会秩序，可在缓冲地带中间划一条临时防守线，由双方各派军事警察（或边境警察）负责维护各自一方缓冲地带内的社会治安；（2）不划缓冲地带，只划一条临时防守线，该线的划法与第一方案为维持缓冲区社会秩序的临时防守线相同。外交部报告认为“第一个方案为好”，因为这一方案“可以避免临时防守线的直接提法；可以限制缅军继续推进，而不部分伸出习惯线外，从当前形势看，我全线推前了一大步；缅方并不吃亏，且也自现驻地推前了一步，使缅方可能接受。因此，较为现实些”。外交部同时建议：关于中缅边境问题采用此文件，把中联部的文件中有关缅甸的部分删去，以免重复和有出入；有必要指定一个部门负责，会同有关部门研究处理边境问题，或在中央或国务院领导下成立一个小组，包括外交、外贸、商业、民委、军委、中央对外联络部等单位，经常联系，及时研究边境方面的问题，提出意见，请示办理。中联部对中缅边界的意见是：“维持现状，并将我防守线外之武装、便衣工作队和民族工作队一律撤回。” （《关于中缅之间未决问题的处理意见（第四稿）》（1956年7月14日），中国外交部档案馆藏，档案号105－00448－04（1）。）周恩来在第四条理由上画线。

与此同时，中国驻缅甸使馆和云南省提出建议，不宜从“1941年线”以西撤军。中国驻缅甸大使姚仲明在1956年8月16日向外交部报告说：缅甸的意图是抓住先谈“1941年线”未定界，并且要我先撤出该线以西的军队以争取主动，然后再在中缅边界北段未定界上与我纠缠，如此对我十分不利。姚仲明建议，我军不应撤出“1941年线”以西地区，应采取与缅甸全面谈判的办法，以便就整个中缅未定界问题做平等合理的调整。8月21日，中共云南省委召开常委扩大会议，专题讨论中缅未定界的划界问题，会后正式向中央、国务院和中央军委提出：我不宜后撤至“1941年线”以东，如这样，事实上等于我方承认“1941年线”，于我不利，易被缅方作为迫我承认该线合法性的借口。（参见卓人政：《解决中缅边界问题的良好开端——我军撤出“一九四一年线”以西地区》，《百年潮》2003年第9期。）

1956年8月25日，周恩来接见缅甸驻华大使吴拉茂（U Hla Maung），吴拉茂递交缅甸总理吴巴瑞（U Ba Swe）8月21日写给周恩来的信函。吴巴瑞在信中坚持“北段是未定界，南段的边界已定”的观点，希望中国承认“1941年线”的合法性，并要求中国军队从该线以西撤离。8月27日，周恩来召开会议，专门研究吴巴瑞的来信和中缅边界问题。会议认为，新中国成立时对中缅边界未定界所采取的“不承认、不否认和暂维持现状”的方针，已不能适应形势发展，必须找出“根本的解决方法”。会议指出，解决中缅纠纷的关键是“1941年线”，鉴于该线是中英两国政府正式换文确定的，不予承认还找不到法理依据，而出于贯彻和平共处五项原则的考虑，“在边界问题上与缅甸搞僵，我会因小失大”。因此会议决定：其一，撤至“1941年线”以东，但缅军不能进入我撤出的地区；其二，在北段可据理力争，并要求缅军后撤；其三，要求缅方迅速成立边界委员会，协商解决南北两段未定界问题。8月28日，外交部将上述会议精神电告姚仲明大使和云南省委。（参见卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第119页；卓人政：《解决中缅边界问题的良好开端——我军撤出“一九四一年线”以西地区》，《百年潮》2003年第9期。）

会议结束后，周恩来在晚上九点半约见缅甸驻苏联大使吴旺（U Ohn）和吴拉茂，向他们表明中国解决中缅边界问题的态度。首先，表示中国愿意承认“1941年线”。周恩来说：“在南段，即使我们承认1941年线是有困难的，但是，我们还是愿意考虑把中国军队撤离1941年线以南的地区。我们同时要求，在北段，缅甸军队也从片马、岗房、古浪这几个地方同样由英国文件承认是中国的地方撤走，我们还要求缅甸军队撤出今年在北段所占的五个地方。”其次，主张南北两段同时解决。对吴拉茂和吴旺提出的先解决南段、以后再谈北段的建议，周恩来指出，北段的问题不是一个历史问题，而同南段一样，都是法律和实际问题，“南北两端应该同时解决，这才符合两国总理所发表的公报”。再次，主张成立关于边界问题的联合委员会。周恩来认为“这个委员会应该谈判解决南北两段边界问题”。周恩来还明确指出：“尽管我们在许多问题上还有不同的意见，但是我们的目的都是要把两国的关系搞好。中国不会多占一块土地。”周恩来在8月29日给吴巴瑞的回信中，重申中方的上述立场。吴巴瑞在读到周恩来的信函后对姚仲明大使说：“我感到解决中缅边界问题的可能性和希望都增加了。”（《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社，1997年，第614页；卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第120页。有关周恩来1956年8月27日同吴拉茂的会谈内容，还可参见周总理与缅甸驻华大使吴拉茂两次谈话的要点，中国外交部档案馆藏，档案号105－00757－02。 ）

1956年8月27日会议是中共中央处理中缅边界问题的一次重要会议，标志着中国处理中缅边界问题政策的重大变化。会议的决定不仅表明中国决定改变新中国成立以来处理边界问题所采取的“暂维现状”政策，同时显示中国将在中缅边界问题上作出较大让步。10月31日，中共中央将《关于中缅边界问题的指示》下发到国内相关省区党委。该指示由周恩来起草，阐释了解决和处理中缅边界问题的基本考虑和主要方针，其中指出：“中缅未定界问题是我国历史遗留下来的尚待解决的重大问题之一，随着我国国力的强大和国际地位的提高，这个问题长期不解决可能使东南亚邻国对我国发生疑惧。我国同东南亚邻国间的边界如不及早确定，边界纠纷会日益增多，容易造成和东南亚邻国之间的紧张局势，影响建立巩固的和平共处的关系。这两年来，我国已对中缅边界问题进行了研究，所以，目前解决这一问题的时机已经成熟。中缅边界问题的正确合理的解决，可为进一步处理我国和东南亚邻国的边界问题，提供一个良好开端。中央决定在中缅南段，承认‘1941年线’，并将驻防该线以西的中国人民解放军撤回到该线以东。关于中缅北段未定界，应该采取合理的、现实的态度，同缅甸政府谈判解决。缅甸继承英国‘永租’的猛卯三角地问题，也将在谈判中一并提出解决。以上三个问题，正由我国政府在同吴努和缅甸政府的谈判中，联系起来求得一劳永逸的解决。”该指示还特别要求云南省委加强对我国边境内特别是靠近“1941年线”和北段未定界我国边境内的兄弟民族的教育和团结工作，稳定头人和群众的思想情绪；在“1941年线”以西目前我军防区内，更要大力加强对当地头人和群众的工作，应该说服他们留下同缅甸政府派去的人员友好相处；加强对边防部队的领导，贯彻执行中央关于边境问题的政策；边防部队第一线兵力可适当减少，有些容易造成边境紧张的措施应予适当纠正。（参见卓人政：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第120—121页；卓人政：《解决中缅边界问题的良好开端——我军撤出“一九四一年线”以西地区》，《百年潮》2003年第9期。）

在这种考虑下，对外交部1956年7月14日提交的《关于中缅之间未决问题的处理意见》，周恩来在仔细阅读后，将其中涉及中缅南段未定界划界问题的一节用笔勾画，全部删去，同时指示外交部有关部门重新拟定报告。11月15日，外交部亚洲司重新提交题为《关于中缅关系中的若干问题的意见》的报告，删去了中缅南段未定界的划界问题，增加了华侨、侨眷非法入缅和侨汇问题。（《关于中缅关系中的若干问题的意见》（1956年11月15日），中国外交部档案馆藏，档案号105－00448－04（1）。）

1957年2月4日，吴巴瑞总理致信周恩来，正式表明缅方对中缅边界的意见。吴巴瑞的来信称：“我的政府的了解是，中国政府乐意接受缅甸政府1948年1月4日继承的缅中之间的边界线，而这条线见于附图上，只需对移交片马、岗房和古浪作必要的修正就是。”所谓“必要的修正”，就是在北段将50平方公里交还中国。（缅甸总理吴努报告中缅边界谈判经过，1960年5月20日，中国外交部档案馆藏，档案号105－01428－03。）为让国内了解中缅边界问题的情况，1957年 3月16日，周恩来在政协全体会议上做了《关于中缅边界问题的报告》，确定了中缅边界谈判的基本政策。周恩来强调：“中方所提出的划界办法，不是割地求和，不是屈从帝国主义的安排，也不影响我国的军事和经济生活，而是依据我国的国策，即首先是争取世界形势的和缓；第二是要与亚非国家真正和平共处，把帝国主义的侵略和包围打开一个缺口；第三是预防大国主义情绪”，“现在两个国家的情况发生了根本的变化，所以新的问题又出现了。从过去由英国占领的缅甸来说，已经取得民族独立，成为独立的联邦共和国。中国也结束了半封建半殖民地的地位，成为社会主义人民共和国。两个国家的制度虽然不同，但彼此之间建立了友好关系。在这个基础上来解决问题不能相同”。更为重要的是，周恩来强调指出：“要解决中缅边界问题，必须解决得是公道的、合理的，能够给人家一个范例，就是中国现在解决边界问题是合理的，使大家放心，能够和平共处。这是一个现实的态度，也只有这样才能实事求是地处理我们国家的边界问题。方法上只能经过谈判，不能采取别的办法，军事紧张应该把它消除。”（《周恩来传》（三），第1308—1309页。）在此之前，周恩来在3月13日会见吴拉茂时说：关于中缅边界问题，中国提出的建议和两国的联合公报，中国人民代表大会代表和政协委员有一些意见，因此，不可能在这次吴努逗留昆明期间签订协定。周恩来表示：“中国将坚持按过去建议和公报的原则解决中缅边界问题，现在是需要进行说服和解释工作。”（《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，第26页。）

在上述政策指导下，周恩来在随后同缅甸领导人的一系列会谈中，阐释了处理中缅边界谈判的基本立场和具体方针。中国领导人相信：“我们不仅以这样的原则来对待中缅边界问题，而且也用同样的原则来对待我们同印度、巴基斯坦、阿富汗、苏联、蒙古、朝鲜、越南的边界问题。”（《周恩来传》（三），第1302页。）

首先，在承认以往有关条约之非法性的前提下，主张对有关地区的划界，依照“传统习惯线”加以解决。对于中缅边界北段，即从伊索拉希山口（Isu Razi Pass）到底富山口（Diphu Pass）的这一段，其走向实际上同“麦克马洪线”是大致相同的，但中方强调“不愿用‘麦克马洪线’这一名称”。周恩来反复向缅方表示，这条线是不公平的，也是不合法的。之所以是不公平的，是因为当时中国并不了解那个地方的地形，当时的达赖喇嘛未表示反对也是因为不了解，因此是强加于中国的；之所以是不合法的，是因为它是由英国和西藏简单地换文确定的，是个密约，当时中国政府没有加以批准，这在中英文本上都是注明了的，“因此，我们是很不愿意承认这条线的。但是为了中缅友好，为了安定我们之间的边界，我们在中缅边界这一段愿意按照习惯线来解决”。至于如何在中缅边界北段按“传统习惯线”划界，周恩来指出，应有一个大致的方向，那就是在尖高山以北、恩梅开江（N’Mai Kha River，又称梅开江，May Kha River，中方也称之为独龙江）以东。他在1956年10月还明确告诉缅甸领导人说：“中缅北段边界可以划到接上‘麦克马洪线’的一点为止，但是这是我们之间的一个默契。”（《周恩来传》（三），第1318—1320、1302页。）

其次，在边界问题解决之前，主张维持现状，并对“现状”作出界定。周恩来在1956年6月22日会见吴拉茂时指出：“目前处理边界问题的首要也是最好的原则是维持现状，然后设法解决。但这个原则在实行时还会有许多问题。就中缅边界的现状而言，是可以以缅甸独立、新中国成立那时的现状来做根据的。” （周恩来总理会见缅甸驻华大使吴拉茂谈话纪要，1956年6月22日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00307－02（1）。）在8月4日给吴努的信函中，周恩来也明确表示：“我依然认为，在两国边界尚未完全划定以前，比较妥当的办法是暂时维持目前两国边界的现状，也就是说，暂时维持缅甸独立和新中国成立以来我们两国边界的实际状况，而防止发生纠纷。” （卓人政主编：《殷殷胞波情——1956年中缅边民大联欢》，第7页。）中国在处理中印边界问题时，同样采取了上述对“现状”的解释。

最后，明确划界谈判的“原则”和“法律依据”，主张一揽子解决的方案。缅方坚持首先应确定划界原则，原则应该是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水岭”，确定分水岭的“法律依据”则是以往的条约。中方坚持认为，缅方提出的“法律依据”“只能供作参考，而不能作为谈判基础，因为那些条约是过去英国签订的条约……历史资料只能用作参考，因为按历史来谈是谈不清楚的。另外有一部分历史材料到现在还起法律作用，主要是并且特别是关于边界问题的，这是要考虑的，可以作为谈判基础的一部分。但是更重要的是根据新的情况，根据两国的友好关系”（《周恩来传》（三），第1319—1320页。）。至于如何确定地形，中国建议，成立边界问题联合委员会，坚持必须经过勘察、再确定“习惯线”这一原则。周恩来在1956年8月27日会见吴拉茂时强调了这一原则，因为在中国看来，“这样才是公道，否则就不能寻找解决的办法”。周恩来在1956年10月会见吴努时，再次重申上述原则。周恩来指出，这个委员会的任务在南段是立桩，在北段是划界，在猛卯三角地是寻找具体的解决办法。有关中缅边界三段未决问题的解决，中方在谈判中坚持“各点具体建议应该作为一个整体联系起来考虑”。（《周恩来传》（三），第1298—1299、1301、1316页。）后来的中缅边界谈判和划界工作，基本上依照这些原则而展开。

1958年上半年，外交部有关部门在章汉夫副部长的率领下，对中缅边境地区进行实地考察。在7月22日提交的题为《目前中缅边境的形势和问题》的报告中，章汉夫向外交部党委汇报了考察的相关情况。他写道，“我们视察之后更加感到中缅国界线是很不合理的。过去英帝国主义只顾对它有利，随心所欲地划界。它并不是一般地按照山脉或河流划界，有的地方是按小河小丘划界，甚至以土司辖地划界，有的地方不惜分割村寨。有条约根据的地方，也没有根据条约规定划界”，而“这一切国民党政府都同意了，真是令人愤慨”。章汉夫在报告中还强调：“外交部过去对边疆形势的发展研究不够，随着大跃进形势的发展，有些指示应该重新检查，并且加以研究修改。外交部今后一方面应加强研究边境形势和它对边境问题的影响，另方面应在国际形势和中缅关系的研究方面，加强对地方的帮助。”（章汉夫：《目前中缅边境的形势和问题》（1958年7月22日），中国外交部档案馆藏，档案号105－00557－01（1）。）根据周恩来的提议，1958年8月成立由陈毅领导的边界委员会，继续为解决边界问题进行准备。1959年西藏叛乱后，中国领导人认为“保持中缅友好关系对我国社会主义建设和在国际上反帝反修正主义斗争的重大意义”，从而更加关注中缅边界问题，并力求尽快加以解决（关于当前中缅边境涉外问题情况和意见的报告、云南省外事处党组给云南省委的报告，1960年12月21日，中国外交部档案馆藏，档案号105－00677－03（1）。）。