新中国信访制度的创建和发展（1949—1957）【2】

1951年4月30日，中共中央秘书室向毛泽东写了一份关于1月至3月处理群众来信情况的报告。5月16日，毛泽东作出重要批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应当设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或者秘书能够处理，则不要另设专人。”(《建国以来重要文献选编》第2册，第265页。)这个批示发至县以上机关党委、党组，成为信访工作的重要指导思想，指明了信访工作的性质是党委、政府的“秘书型”工作，“加强和人民的联系”是信访制度的首要功能。信访制度的另一重要功能是监督党和政府，反对官僚主义，防止新生政权的腐败堕落。

6月7日，政务院正式颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。《决定》对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定。这个《决定》是共和国第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为我国信访制度的建立起到了示范性作用。1951年7月19日，政协全国委员会第25次会议通过《关于处理人民意见的试行办法》，要求各级政协委员会把接受与处理人民意见的工作，视为自己的“重要工作，并指定专人管理”(参见中央人民政府法制委员会编《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社1982年版，第25页。)。此后，各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章(参见中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编《全国信访工作会议资料汇编》（1989年印），第50—67页。)，以法规等形式规范和完善信访工作制度。这些规定多是大行政区和省级的，地、县较少，大多是手续制度方面的。1954年以后，行政区划和机构出现了变动，从中央到地方信访形势发生了变化，数量和内容都和以前有所不同。至1957年，中央、省、地、县或制定新的规定，或针对专门问题制定专项规定或对原有规定作出补充、修定，重新颁发，或制定办理信访工作的办法。其中大部分在1956年制定，如《中共北京市委办公厅处理人民来信来访工作试行细则（草案）》、《河北省人民委员会关于进一步加强处理人民来信和接见人民来访工作的指示》、《陕西省人民委员会关于处理人民来信来访催办检查的暂行规定》等。(参见《全国信访工作会议资料汇编》，第50—67页。)

（三）信访机构的设置与完善。随着信访工作的重要性日渐突出，党政机关、企事业单位逐步设置并健全信访机构，增加专、兼职信访干部。据不完全统计，从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构，许多部门配备了专、兼职信访干部。许多大行政区、省、自治区和市先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。1952年以后，县级机关普遍建立信访机构，配备专、兼职信访干部。许多县还建立了县长、书记接见群众来访日制度，逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。1954年9月，第一届全国人大一次会议结束以后，全国人大常委会办公厅设置了人民接待室，作为专门处理人民来信来访的具体办事机构。铁道部、高等教育部、重工业部、商业部、内务部、劳动部等50多个有接待来访任务的单位，到1957年初，先后成立了接待机构，配备了专、兼职信访干部近300人。(参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第51、82、83页。)这一时期各大行政区和省委、省政府一般都设置了专门处理人民群众来信来访的机构和专职干部。到1957年，省、自治区、直辖市以及地、县(市)绝大部分成立了信访机构，多数区、乡人民政府指定了专人兼管信访工作，许多大的企业也陆续开展了处理人民来信来访工作。这一时期，各地信访机构的名称根据自己的情况而定，如信件组、秘书科、问事处、人民接待室、群众服务组等等。

1957年5月28日至31日，中共中央办公厅和国务院秘书厅联合召开了处理人民来信、来访工作会议，即第一次全国信访工作会议。会议讨论了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件稿。(参见《全国信访工作会议资料汇编》，第3—4页。)这次会议设计了信访工作机构的基本框架和工作模式，一些原则和做法沿用至今。