新中国信访制度的创建和发展（1949—1957）【5】

三、信访制度创建形成的原因分析

当代意义的信访制度形成于建国之后不久，为什么信访制度会在这一时期形成？毛泽东说：“世界上的事情是复杂的，是由各方面的因素决定的。看问题要从各方面去看，不能只从单方面看。”(《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1157页。)信访制度既是中国特色的产物，也是中国特色的反映，信访和其他社会现象一样，有它产生、发展所依赖的社会历史条件。

（一）群众路线是信访制度形成的政治基础。建立信访制度是党的群众路线发展的必然结果。在战争年代，正是由于很好地坚持了群众路线，才取得了革命的胜利。信访是党和政府联系群众的重要方式，它在常规的沟通渠道之外，开辟了一条普通群众和党政机关尤其是党政机关的高级领导人进行联系的便捷途径，“处理人民来信是共产党和人民政府联系群众的一种重要方法，不是临时的突击任务”(参见《把处理人民来信工作向前推进一步》，《人民日报》1953年11月2日。)。信访制度是贯彻和实践群众路线的具体体现，是党的群众路线在新的历史条件下的制度化，信访制度的实施使党和政府在新的历史时期拥有了更为广泛的牢固的群众基础。

（二）正确处理人民内部矛盾是信访制度建立的理论依据。从1949年到1957年，在中共中央、国务院的重视下，信访工作作为一项经常性工作被列入了议事日程，中共中央关于信访工作的方针、原则得到了贯彻落实。作为一项治理策略，它是克服官僚主义的监督方法；作为一项决策机制，它是体察民情，倾听民意的民主管道；作为一种纠纷解决方法，它是正确处理人民内部矛盾的具体体现。

1957年2月27日，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上的讲话，比较系统地提出了“正确处理人民内部矛盾”的重要思想。毛泽东关于两类矛盾的划分理论对新中国成立以来政治法律制度的影响是相当深远的。建国初期新生的革命政权面临着各种困难和压力，需要通过信访的方式补充民主管理机制的不足，这种“创造并非是毫无实践基础的玄想式创造……是对实践经验的总结”( 参见施付阳：《信访制度：去留两徘徊》，中国法院网2008年6月15日。)。与其他法律制度一样，作为一种政治动员和矛盾解决方式的信访制度也受到人民内部矛盾理论的深刻影响，并被整合到这一宏观目标实现的系统中来。信访是中国共产党设计的一种处理人民内部矛盾的制度，事实证明其效果是明显和积极的。(参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第119页。)

（三）反对官僚主义是信访制度存在的现实需求。在新中国成立初期，党的领导人就十分警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并十分注意对党员干部的监督，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。在中共七届二中全会上，毛泽东曾告诫全党“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”，防止官僚主义的产生和“资产阶级裹着糖衣的炮弹”的袭击。①人民来信来访是克服官僚主义必不可少的武器。1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。②《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。

来信来访中，反映了某些地区对党和政府的政策法令的贯彻执行情况。这些情况有助于中央领导机关、领导同志直接了解群众的要求和意见，并成为指导工作、制定政策的依据。例如解放初期实行减轻大专院校课程负担，改善学生生活，开展反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的斗争（即“新三反”）以及其他重要政策，许多都是根据人民来信反映的意见和建议制定的。③据不完全统计，从1951年7月到1954年6月这三年中，中共中央、政务院、中央有关部门根据人民来信或参考人民来信制定了13项政策，如：《关于废除招考工作人员及学员时不收孕妇规定的通知》、《劝止农民盲目流入城镇的指示》、《关于解决工资制工作人员多子女困难问题的通知》、《应立即在学校中停止反官僚主义、反命令主义、反违法乱纪斗争的几项指示》、《关于适当解决小学、幼稚园教职工福利的几项原则规定》等。④

1957年6月26日，周恩来在一届人大四次会议的政府工作报告中指出：“我国公民经常通过人民代表、监察机关、人民团体、报纸刊物对政府各方面的工作提出批评和建议，也常常直接用来信来访的形式向各级领导机关申述意见。我们的国家机关正是通过这些办法，经常听取群众的意见来改进自己的工作。”⑤中国共产党创建的人民信访制度，调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，成为具有中国特色的社会主义政治制度之一。〔作者系中国社会科学院当代中国研究所副研究员〕

①参见《毛泽东选集》第4卷，第1438—1439页。

②参见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第73页。

③董边等编《毛泽东和他的秘书田家英》（增订本），第38页。

④参见刁杰成：《人民信访史略》，第68页。

⑤《人民日报》1957年6月27日。

原载：党的文献