新中国信访制度的创建和发展（1949—1957）

信访制度创建于新中国成立之初，是党和政府密切联系群众的一项重要制度。当前，信访已经从处理“人民来信来访”发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系，为保证中国特色社会主义事业向前发展起了重要作用。

1949年新中国成立后，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任，期待尽快改善生活条件，纷纷写信或来访反映生活困难、要求救济等涉及个人切身利益的事情，并积极参与国家管理和建设。1951年，毛泽东作出“必须重视人民的通信”批示，指明了信访工作的重要性。中国共产党从巩固执政党的地位出发，本着全心全意为人民服务的宗旨，密切联系群众，尽快恢复和发展国民经济，创建了信访制度体系。考察新中国信访制度的创建，探索信访制度的发展历程，对进一步推动信访制度的改革和完善，更好地为构建社会主义和谐社会服务，具有重要的现实意义。

一、新中国成立初期信访工作情况与制度创建

（一）新中国成立初期的信访情况。新中国成立后，信访活动空前活跃，各级党政机关受理的来信来访数量大增，呈持续上升趋势。信访内容的变化，与当时党的中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。新中国成立初期，全国失业工人、知识分子达数百万，根据政务院秘书厅统计，涉及城市失业问题的来信占总数的15%。 （参见周占顺：《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版，第26页。）1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年1月至3月处理群众来信的情形向毛泽东报告：1月来信4680封，2月3544封，3月11436封，3个月总共来信19660封。这些来信反映的问题，以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。（参见《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第266—267页。）1952年“三反”、“五反”运动时，控告各机关干部贪污和资本家申诉不服处分的来信来访很多；劳动就业的决定公布后，群众要求就业的比以前有一定程度的增加；1953年进行新“三反”，检举、控告各级机关干部的官僚主义、命令主义和违法乱纪的来信来访也有较大幅度增加；1954年普选和粮食统购统销工作进行时，反映这两方面内容的信访量随之增长。

（二）信访工作的初步开展。随着群众来信来访日益增多，如何快速有效地处理群众来信来访被提到国家的议事日程上来。1949年8月，中共中央批准成立中央书记处政治秘书室，专门为毛泽东和其他中央领导同志处理信访工作。1950年初，中共中央决定撤销中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，田家英任主任，负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。（中国行政管理学会信访分会编《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第12页。）群众写给政府的信件由中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门处理。1951年2月28日，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上的讲话中强调：“各级人民政府和政协委员会要建立专门的有能力的机构来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民。”（《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第56页。）1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，所有的群众来信都由该组专门处理。在国家行政机构中，“群众信件组”是最早设立的专职信访机构。