新中国信访制度的创建和发展（1949—1957）【3】
二、信访工作机制的形成
根据毛泽东20世纪50年代初对信访报告的4次批示以及政务院1951年6月7日公布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(6条)、《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》(7条)和1953年9月3日中共中央办公厅召开的“接见群众工作会议”等政策条例，确立起我国信访问题处理的最初原则。随着信访法规文件的制定和相关机构的设立，在信访工作的实践中逐步形成了信访工作机制。
（一）规范办信程序。1950年10月29日，中共中央办公厅秘书室报告中，指出“建立起登记、研究、转办、检查、留案等必要的制度，是今后把这项工作做得更认真周到的关键所在”(参见《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第691页。)。根据《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第5条“对于处理人民来信和接见人民的工作，应建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等各项制度，并定期总结”(参见《中央人民政府法令汇编》（1951年），第23页。)的规定，地方政府按照实际情况制定信访工作的规范和政策，完善了信访的程序和制度。如《中共北京市委办公厅处理人民来信来访工作试行细则（草案）》（1956年5月17日）第3节“处理人民来信和接见人民来访的程序”的第7条至第15条详细规定了处理信访的程序，包括收文、登记；拟办；催办；审查回报；答复来信人；立卷和归档；接见人民来访；重要案件排队，分级处理；编写简报等程序。(参见《全国信访工作会议资料汇编》，第53—55页。)中共中央办公厅、政务院秘书厅对办理信访工作程序是非常重视的，经过几年实践，总结出较为科学的程序。政务院秘书厅根据来信内容的不同，采取不同的办信程序，即：分别处理、综合反映、检查催办、定期总结。 (参见刁杰成：《人民信访史略》，第60—61页。)
（二）分级负责、归口办理。“分级负责、归口内理”是指根据信访人来信来访反映的信访内容，实行按级、按系统分工负责处理。田家英最早把群众来信按内容分门别类，如分为“反映”、“求决”、“建议”、“致敬”、“旧谊”等，并且按轻重缓急依次处理。这是最早的分类，办事人员按类分工负责。(参见董边等编《毛泽东与他的秘书田家英》(增订本)，中央文献出版社1996年版，第34页。)《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第2条做了相应的规定：“凡是本机关能够办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其它有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果及时回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交办机关。”(《中央人民政府法令汇编》（1951年），第23—24页。) 1954年，国务院设立8个办公室，每个办公室分管不同的部门，如第一办公室（政法办）负责分管内务部、公安部、司法部、监察部和民族事务委员会。这些办公室简称“办”，其管辖范围或系统多简称“口”，如“农林口”、“政法口”等。(参见王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第81—83页。)政务院对有关部委按业务性质归口管理、统一领导、统筹全局，“归口管理”很快运用到信访工作中来。到1954年，“分级负责，归口办理”已逐渐成熟。1951年7月至1954年6月，政务院秘书厅“归口”中央业务部门办理的来信共11136件，占来信总数的345%，“分级”转地方政府办理的9285件，占288%。(参见刁杰成：《人民信访史略》，第59页。)1957年《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布，要求“对于群众提出的大量的各种各样的问题，则必须分别归口交办”(参见《全国信访工作会议资料汇编》，第37页。)，在文件中正式提出“归口交办”的原则。国务院秘书厅先后制定了《关于处理人民来信、来访工作归口交办事项的一些规定》和《对中央机关人民来信、来访归口办理的几点补充意见》，对“归口办理”作了具体规定。
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