试析中国特色社会主义政治发展的历史特点与现实【4】

第二，没有及时建立起社会主义法制体系，没有把民主制度化法制化。民主与法制建设本应是社会主义民主政治的题中之意，但新中国成立后在政治建设中过多地依赖政治运动，把群众运动等同于群众路线、等同于民主，忽略了有序的民主与法制建设，导致出现一系列严重问题。在被称为改革开放转折点的十一届三中全会上，党反思过去的历史经验教训，提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社，1982年，第11页。。1986年，中共中央总结历史经验，高度概括地指出新中国成立后最大的经验教训一是社会主义改造完成后没有及时把工作重心转移到经济建设上来，二是没有健全社会主义法制。这种背景使党和国家不得不把希望寄托于少数领导人的素质、作风和注意力是否转移上。邓小平曾多次提到这对于一个国家和一个政党来说是危险的。这也是改革开放后邓小平提出制度建设的历史原因。

第三，形成强政党弱政府的格局。在权力过于集中的体制下，形成了政府较弱的格局。1958年6月8日，毛泽东对中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿的修改中，指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社，1992年，第268—269页。在这一思路之下，党的系统逐渐形成了一套与国务院系统几乎对应的管理机构，分兵把口，包办了一些管不好、也管不了的事情。党做决定、政府执行成为事实上的规则。以党代政、党政不分、党政企不分，是当时真实的写照。1962年10月中共中央组织部召开工作会议，针对政党不分的情况指出：“如果包办代替了政权组织和群众组织的工作，就势必把党的组织降低到非党组织的水平，削弱党的领导。”会议提出党要管党，“要切实改变由于党委书记过多而分兵把口、包办代替国家机关工作的做法，使党委从行政事务和经济事务中腾出手来加强党的建设”。《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社，1997年，第108页。但这些思想在实践中并没有推行下去。这是20世纪80年代党中央提出党政分开的历史渊源。

第四，形成执政党和政府为主体、以行政权力为主要方式的社会管理体制。改革开放前，政府管理社会一切，党政又不分，因此党对社会的领导，党对群众的领导，形成以下特点：一是党直接干预社会。这与当时的经济体制、政治体制紧密相关。社会主义所有制改造完成后，所有的人都被划分在各个不同单位。党通过对单位的直接领导和管理来实现对社会群众的管理。比如，在农村，人民公社既是社会组织、经济组织，也是政权组织。“人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”；“它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织”《建国以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社，1997年，第615页。。在城市企事业单位，企业办社会是当时特有的体制现象，对单位人员的管理起到了社会管理的作用。此外城市还有街道办事处和居委会，党的各级组织直接管理社会基层事务。单位员工甚至连结婚、离婚等私生活也先要组织批准，再拿着单位介绍信到政府民政部门登记。二是方式单一，主要以行政权力为主。这与当时的计划经济是紧密联系在一起的，“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有关”《邓小平文选》第2卷，第328页。。三是社会过度政治化。政治社会化是政党的重要功能之一，也是实现党的纲领、目标的重要条件。但是，改革开放前，党对社会的领导、对大量非党群众的领导过于政治化，如50年代后期“大跃进”、人民公社化运动中在群众中“拔白旗、插红旗”，60年代在农民中批判“资本主义自发倾向”，“文化大革命”中党内外均大搞“斗私批修”，等等。