隨著我國市場經濟體制的建立與完善, 傳統的利益格局在發生著變化,社會變遷日益激烈,老年人口作為一個與傳統社會和傳統體制有密切聯系的社會弱勢群體,不可避免的要遇到傳統利益格局變動造成的預期收益的損失和社會變遷帶來的種種不適。同時,老齡社會在經濟實力較薄弱的時期到來，這也使得中國老年人口保障問題的解決更顯迫切。否則,社會安全與穩定將受到破壞,而且這種情況在某些地區業已出現。在我國，農村人口佔60%以上,農村老年人口不是一個小數,我國社會轉型很大程度取決於農村社會的轉型,農村老年保障更是我國社會轉型期需要解決的一個社會問題。
具體而言，中國農村老年保障是指對農村老年人在物質生活、文化精神生活和生活服務等方面提供的基本保障,主要包括四個方面的內容。一是經濟保障,即農村老年人晚年生活的經濟來源應當得到基本保障﹔二是醫療保障,即農村老年人在衛生保健與疾病醫療方面有保障﹔三是生活服務保障,即對農村老年人口的個人生活能夠提供必要的照料、護理和幫助等﹔四是心理保障,也就是讓農村老年人口在心理上得到基本滿足、慰藉。在此意義上,農村老年保障不單指農村社會養老保險一類的社會保障。在我國社會主義初級階段,它也包括了家庭在經濟支持及生活照料等方面對老年人的保障。
從我國社會保障制度體系建設來看, 城鄉老年保障模式長期以來形成了城市社會保障與農村土地保障並存的“二元保障模式”。當社會保障資源集中在城市,隻有佔農村老年人極少數的“五保戶”在一段時期內享有社會救濟,而我國農村老年人最主要和最切實的經濟保障形式是通過土地保障來實現勞動自保,以及根源於土地的家庭保障。20世紀80年代中后期,尤其是進入90年代以來, 隨著計劃生育政策效應在中國農村的顯現,以及農村剩余芳動力流動的加劇,農村家庭結構日趨核心化、小型化, 家庭養老功能逐漸弱化。而與我國農村相應的經濟發展速度卻遠不及老齡化趨勢的加劇,可以為老年人提供照料的資源越來越少, 從而使社會系統對老年保障的支撐被提到了議事日程上。1992年, 國家民政部出台《縣級農村社會養老保險基本方案試行》, 旨在解決農村老年人的保障。該方案的出台在一定程度上、一定時期內主要解決了經濟發達的農村社區的老年人“老有所養”的問題。但多年來過去了,從試點到推行,農村社會養老保險憂喜參半, 真正能實施的較少。事實上,農村社會養老保險在理論與實踐上都存在很多問題。在理論上，我國的農村社會養老保險主要存在兩個誤區。一是，該方案仍舊沒有解決好城鄉差距問題。國家在經費上對農村社會養老保險不予投入, 而對城市職工的養老保險卻給予大量的投人。這種做法顯然對農民是不公平的。因為農民曾為我國工業化的資本積累作出了很大的貢獻與犧牲, 而且與城市居民一樣為國家的建設辛勤勞作, 國家沒有理由人為地對城市居民與農民採取不同的待遇。如果講“誰點菜,誰付帳”的話, 在養老保險上，城市居民與農民都付了帳, 可是優惠程度卻不同, 城市居民少花錢，農民卻全額買單。二是，農村社會養老保險在保障內容上基本上隻覆蓋了老年人的經濟保障, 而對老年人在醫療保障、生活照料、精神安慰、生活服務等方面的保障卻沒有涉及。在實踐中, 此方案也存在諸多問題。一是，我國農民對社會養老保險的需求不是隨著生產方式的變革而產生的,而是在傳統的農業生產方式下提出的。農民既不具備作為一個被保障者的權利和義務的意識,也不具備為社會保障交納費用的完全能力,而且我國的國民收人再分配中農村社會保障資金所佔比重非常小,不能充分滿足現實的需要。二是，幾十年來形成的嚴重的城鄉二元結構的社會保障體系,已經形成剛性,無論依靠建立統一的法律或制訂統一的政策, 還是依靠財政、農村集體經濟組織和農民自身經濟能力都無法在短期內使佔全國人口絕大多數為農村人口的社會保障達到城鎮居民的保障水平。三是，農村社會養老保險的指導思想不穩定, 業務關系不順暢, 在國內資本市場不發達、缺乏有效的管理機構的現實情況下,社會養老保險基金保值增值而臨一系列風險。四是，社會養老保險覆蓋面的擴大以城市化的發展和從事農業的勞動力的比重下降為前提, 而從未來的情況看,我國今后二三十年裡, 還是工農業並存的二元經濟,所以農村社會養老目前仍不會成為農村老年保障的主導支柱。
從國際經驗來看, 早在1996年世界銀行就在一個報告中指出，“正規養老制度需緩行”, 倡導推行用個人化解決老年保障模式來替代國家化解決老年保障的模式, 尋求一個比現行的老年保障模式更合理的體系。同時，世界銀行也指出, 社會保障體系的確立是在保障能力和發展能力的互動中選擇方案,方案的合理性至少應該從兩個方面來進行判斷,一是，以公平的方式保護老年人,一是，促進經濟發展。按照此標准, 我國農村社會養老保險事實上是一個不合理的方案, 它一方面是一個對農村老年人不公平的方案, 另一方面則是一個對農村經濟發展並無多大促進作用的方案。就農村老年保障資源的來源來看,家庭、社區、社會是其三個主要的來源。在家庭養老功能弱化、社會養老保險又需要緩行的情況下, 社區養老保障成了一個必然的選擇,社區對農村老年保障的支撐作用已經開始引起了社會各界的關注與認同。國際組織和學術界極力主張大力發展社區助老事業, 為居家養老的老年人提供全方位的服務。因此，在我國社會轉型期, 家庭養老與社區養老的雙結合模式應該是一個趨勢。
而從我國國情來看, 立足於小城鎮建設, 實現對我國農村老年人進行社區養老與家庭養老相結合的養老模式是現代社會的一個必然選擇,小城鎮建設應該與我國農村老年保障制度的建設緊密地聯系在一起。最主要的理由在於小城鎮是我國農村社區的發展模式。從社區的本質來講,它是由許多關系密切的個人或團體組成的一個社會系統，其中的各種社會關系不僅持續時間長，而且具有一定的范圍性、結構性、互動性和關聯性等特征。此外，這個社會系統具有很多功能, 比如文化、經濟、政治功能等等。而與傳統的村落相比,在小城鎮裡,除了血緣關系是人們之間的聯系紐帶以外, 地緣關系、業緣關系也成為了人們間的聯系紐帶、互動前提, 從而使得各種社會關系具有社區的特性。這些關系的互動是小城鎮的文化、經濟等功能的體現。因此,小城鎮是我國農村社區的發展模式。另外，值得指出,小城鎮建設作為我國城市化的一種選擇,其目標毫無疑問是解決人的問題農村剩余勞動力的轉移、農村低素質人口的增多、農村老年人口的增多等等。沒有理由將老年人這個特殊的社會群體排斥在外。隻有在小城鎮建設的總體規劃中將農村老年人的保障問題考慮在內,我們才能使得農村老年人的社區養老有一個現實的支撐,也才能在完善合理的農村老年保障制度引誘下有利、有效地推進小城鎮建設。
小城鎮建設實質上包括“軟建設”與“硬建設”兩方面的內容。“硬建設”是指小城鎮的基礎設施建設等, 而“軟建設”則是指小城鎮的制度建設, 如財政、稅收、金融、戶籍管理制度、社會保障制度等。從此角度出發,要使小城鎮建設與農村老年保障制度建設二者共同進步,我們應該做好以下工作。
一是，在小城鎮的規劃建設中, 應考慮老年人對住房、對道路等基礎設施的特殊要求。具體說, 就是要在小城鎮建立敬老院、福利院、老年公寓、老年活動中心、老年人衛生醫療保健站等社區配套工程。我國城市地區對老年人在住房與社區服務設施上的特殊要求較早就有了重視,在1999年“ 國際老人年” 這一年, 城市房地產商推出“ 老年公寓”，便是一個回應。而在我國農村,這個工作並沒有開展。我們且不去論其原因何在, 但必須認識到老齡化是我國現代化進程中必須相隨的社會事實,而且我國農村老年人的保障問題已經到了刻不容緩的地步。小城鎮作為我國農村社區的一個發展模式, 理應考慮到老年保障對其內在的要求。
二是，作為小城鎮制度建設的一個內容, 農村老年保障制度建設必須進人小城鎮建設的總體規劃中。就小城鎮建設中存在的問題來看,恐怕更多地歸咎於“軟建設” 的不利, 比如“空殼鎮”。小城鎮的“硬建設”搞起來了,但相應的財政、稅收、戶籍管理制度、社會保障制度等並沒有跟上,缺乏對人口人住的制度引誘,從而造成空有花架子,卻無人入住。有人無鎮不行,有鎮無人更不行, 其帶來的人力、物力、財力的極大浪費顯而易見。建立完善合理的農村老年保障制度無疑有助於加強小城鎮對人住人口的制度引誘。就農村老年保障對象來看,小城鎮的老年保障制度建設主要應考慮三個群體的需要，包括（1）已經進入老齡階段的大量農村老年人群體﹔（2）鄉鎮企業職工﹔（3）城市農民工。農村已存的大量老年人的保障問題得不到解決, 勢必影響到農村社會經濟的可持續發展, 進而影響到農村社會的安全與穩定。新聞媒體對農村老年人受虐待、家庭矛盾激化現象的報道恐怕大家均有所見、均有所聞。而作為與鄉鎮企業集聚和集中相伴生的一個自覺選擇, 小城鎮建設也應該妥善處理好鄉鎮企業職工的養老保險問題。隻有這樣,鄉鎮企業職工才能無后顧之憂地在小城鎮安居樂業, 使得鄉鎮企業向小城鎮集聚,真正發揮小城鎮作為“發展極”的作用。在小城鎮的制度建設的“軟建設”中做好農村老年保障制度的另外一個重要作用是對大量積壓在有限的耕地上、處於“隱性失業”狀態的農民,滯留在城市無所事事的農民工,在城市學會一技之長與積累豐富市場經驗並准備返鄉創業的農民形成較強的制度引誘。在大城市吸納農村剩余勞動力的空間收縮、鄉鎮企業消化農村剩余勞動力的能力減弱,而西部地區進行農業產業結構調整、退耕還林后、又將拋出大量處於“ 隱性失業”狀態的農村剩余勞動力的情況下, 這無疑是一個安置農村剩余勞動力的重要對策。
三是，小城鎮作為農村社區的發展模式,它應該有相應的社區功能, 如社區的文化功能、經濟功能、服務功能等,而在小城鎮建設對農村老年保障的支撐功能中,社區老年人服務是一個關鍵。結合我國國情與西方發達國家社會保障改革的經驗來看,小城鎮建設應具備的社區服務功能主要體現在老年人照料、護理、合作醫療上。在家庭養老功能社會化的趨勢下,小城鎮建設應該考慮組建老年人的社區服務隊伍,對家庭無法進行照料、護理的老年人提供社區服務, 使老年人的生活得到保障。另外,小城鎮建設對解決我國農村老年人的醫療保障也能起到很大的作用。我們知道,改革前合作醫療曾經在集體經濟體制下發揮很大績效, 而后隨著集體經濟削弱逐漸消失。進人年代以來, 在農村經濟發展並不發達, 農民收人並不充裕的現實下,農村老年人個人負擔或者由其家庭負擔醫療費用的開支難免捉襟見肘。農村老年人缺醫少藥的情況開始凸現, 農民對合作醫療的呼喚比較迫切, 在有些農村地區, 合作醫療又開始出現並發揮了很好的績效。小城鎮建設一方面可以在軟件措施即制度上, 通過建立合作醫療制度來解決人住小城鎮的老年人的醫療保障,另一方面則可以在硬件措施上通過建立合作醫療站來對農村老年人的醫療保障給予有力的支撐。
（來源：《小城鎮建設》2000 年第5 期）（作者單位：中央編譯局當代馬克思主義研究所）