德國生態治理經驗:技術與參與雙管齊下--基於實地調研的一些思考

作者:丁開杰    發布時間:2009年12月17日    

2008年6月7日至30日,我們對德國生態治理經驗進行了為期三周的實地調研。通過座談會形式,我們對來自德國政府、企業、媒體和NGO、大學和研究機構的環保人士進行了訪談。我們先后走訪了來自德國杜伊斯堡、艾森、杜塞多夫、萊比錫、貝恩堡、威塞爾、烏布塔等城市的11個機構,足跡貫穿了東西德。通過調研,我們不僅完成了大量調研筆記,而且收集到了環境行政管理、環保組織簡介、項目活頁等豐富的資料。

通過此次調研,我們認為,德國生態治理模式屬於典型的“先污染后治理”模式。自從1970年代以來,工業化了的德國深切認識到了環境污染帶來的危害,逐漸關閉了一些導致大量環境污染的煤炭和化工工廠。與此同時,德國政府也投入大量資金對已污染的工作地點的生態環境進行修復。此外,德國還充分利用本國發達先進的信息技術、生物技術和環境保護技術進行了生態治理。今天,經過30多年的努力,德國已經成為了世界上生態環境最好的國家之一,成為全球綠色政治和循環經濟的倡導國。

簡要地講, 我們認為德國的生態治理具有如下三個主要經驗:(1)發展並廣泛利用環境保護技術進行生態治理﹔(2)積極倡導生態民主,鼓勵公眾對環境治理的參與﹔(3)平衡經濟發展和生態環境治理之間的關系,實現人和自然之間的和諧。

第一,作為一個發達的工業化國家,德國已經在環境保護和生態治理上發展和積累了大量重要而實用的技術。德國充分利用這些技術來解決生態環境問題。首先,德國利用環保技術對工業化發展和戰爭造成污染的地點進行了環境修復。在過去100多年的工業化過程,尤其是第二次世界大戰期間,德國的生態環境受到了嚴重污染。經過最近30年的發展,德國又擁有了藍藍的天空和清潔的水源。滲入在土壤中的重金屬和化學毒素已經逐漸被清除。此外,德國教育公眾掌握生態環保技術,使得公眾學會尊重自然,保護環境。在過去10多年裡,通過各種不同的綜合教育體系,德國公眾已經對生態環境具有良好的保護意識,這促使他們積極採取行動保護環境和治理環境。而且德國在社會各個領域通過技術手段對生態環境狀況進行監測。目前,通過衛星、飛機、雷達、地面和水下傳感系統等等,德國已經建立起一個非常完善的生態環境監控體系。借助這個體系,德國對氣候變遷、土壤狀況、空氣質量、水域治理、污水處理、下水道系統等進行了實時的監控。

第二,生態民主的倡導在德國生態治理中起到了很大作用。德國政府不僅大力投入資金進行生態治理,也積極改善環境保護和生態治理的法律法規,在德國公眾中積極倡導環保理念。所有這些措施都對推進德國的生態民主是有益的。一方面,科學技術標准已經被德國和歐盟的環境法規所採納,從而確保了德國的生態治理過程能夠具有科學性、實踐性和可操作性。另一方面,通過公私伙伴關系,德國在生態環境保護上已經形成一個很完善的治理結構。德國不僅充分利用政府與企業、NGO之間的合作,保護環境和治理污染,而且媒體和NGO能夠充分保持獨立性,從而確保了他們能在生態治理中發揮有效和積極的作用。因為獨立性的存在,媒體和NGO能夠對政府和企業進行真實的監督,更有效地向公眾傳播環境保護知識。此外,德國綠黨在生態治理上也發揮了積極作用。綠黨不僅一直在向公眾倡導環境友好型社會理念,而且也盡力促成這些理念轉化為法律法規以及公眾真實的行動。

第三,經濟發展和環境治理之間的平衡關系在德國生態治理中是非常突出的。1970年代,德國公眾開始對環境污染問題有了高度的關注和覺醒。此后,德國開始反思經濟發展和環境治理之間的關系。一方面,德國在堅持預防原則的前提下繼續發展經濟,確保降低進一步污染環境和破壞生態的概率。另一方面,德國倡導“誰污染誰治理”原則,讓造成污染的企業來承擔產生污染成本。為此,德國對企業開征環境稅,同時,大力鼓勵企業利用環境技術來實現可持續發展。

毫無疑問,德國在生態治理方面已經積累了大量經驗,遠不止上述三個方面的內容。除此之外,我們在調研中也發現德國的生態治理面臨一些問題。其中的三個主要問題如下:(1)一些德國地方政府和NGO在開展生態治理上缺乏資金。許多組織認為他們缺乏保護環境的經費。(2)政府和企業,以及公民社會之間也存在一些沖突。某些情形下,政府無法與企業、公民社會就一些環境保護政府達成一致意見,從而阻礙了生態治理過程。(3)前東德地區和西德地區之間在生態治理上存在一些不平衡,就是區域之間也存在部分不平衡問題。由於舊體制和文化意識的影響,前東德地區的公眾在環境保護和生態治理意識上與西德地區的公眾之間仍然存在一定差距,造成環境政策實施上的區域不平衡問題。

目前,中國正在積極建設和諧社會,發展生態文明。與德國相比,中國在生態治理上面臨更多的困難。通過實地調研,我們感到德國經驗對中國具有五個方面的啟示。

首先,經濟發展是中國的首要任務。中國與德國處在不同的發展階段。德國已經是一個發達的工業化國家,而中國仍然是一個發展中國家。隻有繼續大力發展經濟,中國才能有更多的財政資源可以用來解決關系民生福祉的問題,包括環境保護和生態治理。

第二,中國必須選擇不同於德國的新的生態治理模式,即“邊發展邊治理”模式。一方面,中國需要大力發展經濟,另一方面,中國也需要投入更多的財力、人力和物力去保護經濟和修復生態。我們必須擯棄工業化國家採用的“先污染后治理”模式。這種舊的模式使得污染環境的國家付出承重的代價,這種代價成倍甚至數倍於通過污染而獲得的收益,對人類社會危害極大。幾乎世界各國都認識到了舊模式的弊端。中國在建設和諧社會,發展生態文明,內在地要求很好地平衡經濟發展和生態治理的關系,走“邊發展邊治理”的道路。隻有這樣,和諧社會才能推進,生態文明才能實現。

第三,中國需要發展更多有效的環境和生態技術,從而改善生態環境。一種新的文明往往建立在一種新的技術之上。德國的經驗就表明,環保技術在生態治理中起到了重要作用。技術不僅幫助德國從工業社會進入了信息社會,而且也促使德國公眾的生態環保意識轉化成了實際的行動。更重要的是,很多技術標准已經變成了德國的法律法規,從而確保生態治理變得科學而可行。中國也需要充分利用后發優勢來發展新的能源技術和環境技術,加快科學技術的升級更新,優化經濟結構,最終推動生態文明發展。

第四,中國需要培育一個政府、企業和公民社會進行合作治理的結構。正如德國經驗所示,企業和公民社會在生態治理上發揮了重要作用。比如,企業採用環境友好型技術進行生產,或者投入更多資金進行降污活動,能夠有利於生態治理。而NGOs有力量組織公眾採取切實的行動進行環境保護和生態治理活動。在中國,過去的政府主導了絕大多數社會事務,包括環境保護和生態治理。在未來,以“服務型政府”、“節約型政府”、“透明型政府”等為行政改革目標的中國政府應該為NGOs和媒體等提供民主的空間,保証他們參與公共事務的獨立性。從而,在中國形成一個良好的生態治理結構。

最后,中國應該更積極地參與國際生態治理活動。毫無疑問,在全球化時代,環境和生態問題也是國際問題。一方面,環境污染和生態破壞的原因來自世界各國。換句話說,每個國家都對國際生態環境問題負有責任。另一方面,環境污染和生態破壞的后果也是國際性的,它們影響著世界各國,生態治理呼喚國際合作,要求各國都全球生態治理中貢獻力量。在德國這個案例中,處於不同層級的政府和NGOs積極參與了環境保護的國際事務。借此,德國尋求到了來自其他國家的支持,同時也對國際生態治理做出了自己的貢獻。長期以來,中國一直積極參與國際生態治理。在未來,中國還需要更多來其他國家的支持,尤其是資金和技術,也需要與國際社會進行更頻繁和有效的溝通。

(來源:《社會科學報》第1185期第2版)(作者單位:中央編譯局)