從2004年到2007年，我國連續出台了四個中央一號文件，以不同主題推動我國總體上進入以工促農、以城帶鄉和諧發展的新階段。在新的階段，黨中央國務院高度重視城鄉經濟社會的協調發展，尤其強調社會發展和社會管理。2008年召開的十七屆三中全會通過《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，進一步明確提出要加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，建設社會主義新農村。形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。城鄉一體化最本質的意義，在於最終消除現存的城鄉二元結構，最大限度地縮小現存的城鄉差別，使高度的物質文明與精神文明達到城鄉共享。而這種共享是通過社會管理來實現的，如何實現城鄉社會管理一體化也就成為當前各級政府共同面臨的一項重大課題。基於此，本文在分析城鄉社會管理差距的基礎上，對地方政府在城鄉統籌上的實踐經驗進行分析，對當前中國實現城鄉社會管理一體化的主要途徑做出探討。

一、城鄉社會管理差距的現狀

2008年是中國改革開放30年。在過去的30年裡，中國的經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，經濟實現了世界少有的年均9.8%的增長速度，被稱為“中國奇跡”。然而從總體上看，與快速發展的經濟相比，社會發展起碼比經濟發展落后5-8年，“一條腿長、一條腿短”。與城市相比，農村的社會發展更加落后，在城鄉之間長期存在明顯的二元社會結構，由此引發的群發事件、上訪事件增多，影響了社會穩定。

城鄉差別主要表現在城鄉工業化城鎮化程度、居民收入、居民發展機會、基礎設施、公共服務、公共資源配置以及居民權利等方面。根據統計公報，2007年底，農村人口72750萬人，佔總人口的55.1%﹔但按戶籍統計，2005年我國農業戶籍人口達94908萬人，佔當年總人口的72.6%。也就是說，我國的城鎮化水平，按居住地與按戶籍統計的結果，差距竟高達17個百分點以上。此外，1978年，我國城鄉居民收入之比為2.36:1，1985年縮小為1.72:1，從1985年農民第一次出現“賣糧難”開始，城鄉居民收入差距持續擴大。到2006年，城鎮居民人均可支配收入為11759元，農民人均純收入為3578元，二者之比擴大到了3.2:1。目前我國城鄉差距依然很大，特別是城鄉居民收入差距2007年達3.3:1， 已高於改革開放前1978年的水平[1]。各省城鄉和地區間收入差距擴大的趨勢沒有根本性扭轉。以浙江為例，浙江的城鄉居民收入差距仍在擴大，從2003年的2.43:1，擴大到2007 年的2.49:1。而且浙江的地區間差距仍在拉大，2003年地區農民人均純收入最高的市與最低的市的差距為2.1倍，到2007年進一步擴大到3.0倍[2]。此外，由於長期實行城鄉二元分治經濟政策，國家大量投入在城市，生產要素集中流向城市，工業化、城鎮化程度水平遠遠高於農村。2007年底，全國農村固定資產投資19815 億元，佔全國人口55.1%的鄉村地區隻獲得全社會固定資產投資的14.4% [3]。

同樣，城鄉差距在社會管理上也比較明顯。從農村總體現狀來看，經濟、社會發展都比較落后，尤其教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施建設、社會治安、社會文明等社會發展更加落后。一是，農村醫療衛生落后。目前近70%的農村人口隻擁有20%的衛生資源。根據調查，全國有46%的農民應看病而沒有看病，有30%的農民應住院而沒有住院，而貧困山區有72%的農民應該看病而沒有看病，有89%的農民應該住院而沒有住院。二是農村教育落后。目前，我國農民平均受教育年限隻有7.7年，小學以下文化程度的比例佔到40%左右，接受過各種培訓的農村勞動力比例僅為5%左右。2005年國務院發展研究中心“縣鄉財政與農民負擔”課題組的調查結果顯示，目前我國農村義務教育的投入實際上主要是由農民自己負擔。在全部投入中，鄉鎮一級的負擔高達78%左右，縣財政負擔約9%，省地負擔約11%，中央財政隻負擔了2%。三是農村社會保障落后。概括起來，我國城鄉居民社會保障差異主要體現在四個方面。（1）城鎮居民享受的社會保障項目多於農村居民。（2）城鎮居民社會保障覆蓋面大於農村居民。（3）城鎮居民的社會保障標准高於農村居民。城鄉人均社會保障費用之比高達24:1。（4）城鎮居民社會保障的層次高於農村居民[4]。四是農村基礎設施落后，全國農村人均固定資產隻有城市的七分之一，全國還有50%左右的行政村沒有通自來水，6%的行政村沒有通公路，2%的村沒有通電，6%的村沒有通電話[5]。五是長期以來重城市、輕農村的發展方式，使城市文化日益強化、鄉村文化不斷衰落，城鄉“二元文化結構”的鴻溝日益分明。官方數據表明，最近幾年，中國年出版圖書17萬到19萬種，其中有關“三農”的圖書還不到4000種﹔城市發行網點在過去十幾年間增逾3倍，而農村卻減少了40％。此外，現行財政體制的調解機制、轉移支付能力較差，導致地區差別、城鄉差別繼續加大。統計顯示，2005年，廣東省的文化事業財政撥款達12.8億元,居全國第一﹔江蘇省超過11億元，比上年增加2.4億元。而海南、西藏、青海和寧夏居於末位，撥款不足億元 [6]。

二、城鄉經濟社會一體化的試點創新

自從改革開放以來，許多地方政府就在如何實現城鄉統籌，加強社會建設和社會管理上進行了實踐探索，形成了不同的模式，取得了一些成績，出現諸如“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”和“上海模式”，“蘇州模式”，“昆山模式”、“成都模式”、“浙江模式”和“北京懷柔模式”等典型。以“成都模式”為例。2007年6月，中共中央決定設立重慶、成都兩個特大城市為我國“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，就是要在具有代表性的點上加以突破，將解決“三農”問題的各項政策措施在點上先行、先試，以取得經驗在全國尤其是西部地區推廣。成都位於我國中西部地區，現有人口1082萬人，其中農村人口620萬人，人多地少，是典型的“大城市帶大農村”地區，城鄉二元結構矛盾十分突出。2003年，成都開始著手摸索城鄉統籌試驗，遠遠地走在了全國的前列。成都的做法是：以推進城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障，實施城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略，強力推進工業向集中發展區集中，梯度引導農民向城鎮集中，穩步推進土地向規模經營集中，加快推進政府管理與服務方式、規劃體制機制、城鄉管理體制、公共服務體制和投融資體制改革和實踐。

具體來看，2003年成都市針對被城鄉二元體制“傷害較深”的農民工群體，特別推出了與城鎮居民無差別的“農民工綜合社會保險”﹔針對征地“農轉非”勞動人口，推出了“失地農民社會保險”﹔對尚有耕地的農民推出了“新型農民養老保險”。將戶籍限制的突破，與落實社會保障的銜接、充分就業及住房保障等，在改革措施中捆綁設計、統籌考慮。到2008年4月，成都市出台《促進進城務工農村勞動者向城鎮居民轉變的意見》，首度將“成都籍農民工”納入經濟適用房與限價房的申購人群。4月24日，成都市住房委員會辦公室正式公布《成都市房產管理局關於進城務工農村勞動者申購經濟適用住房的有關具體問題的通知》，其中涉及進城務工人員申購經濟適用房的資格條件、審核資料、房源保証及檔案管理等細節。執行細則的出台，意味著成都城市住房保障體系對非城鎮戶口的正式“破題”。將農民工納入經濟適用房的保障范疇，不僅突破了住房保障的戶籍限制，更讓農民工在“進城”遷徙的過程中能夠無差別地享受住房政策，對促進城鄉生產要素的合理流通、打破城鄉二元結構無疑具有標本意義。同年11月25日，成都市還頒布出台《關於深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》(簡稱《意見》)。《意見》的目標任務是，到2012年，城鄉統一的公共服務制度建設取得重大進展，農村公共服務和社會管理體系進一步完善，村級公共服務和社會管理水平明顯提高，城鄉基本公共服務差距顯著縮小。到2020年，建立城鄉統一的公共服務制度，基本實現城鄉基本公共服務均等化。根據成都市經濟社會發展水平，結合農村公共服務和社會管理現狀，《意見》還明確了現階段成都市村級公共服務和社會管理的主要內容，文體類、教育類、醫療衛生類、就業和社會保障類、農村基礎設施和環境建設類、農業生產服務類、社會管理類等7大類[7]。

從城鄉統籌模式的經驗來看，我們可以歸納出城鄉社會管理一體化的重點，主要包括八個方面的內容。一是著力改革戶籍制度，比如成都模式﹔二是進行社會管理領導和工作體制的創新，比如北京懷柔建立社會管理服務中心﹔三是擴大社會保障體系的覆蓋，比如浙江模式進行社會保障的“無縫隙覆蓋”﹔四是實行基本公共服務的均等化，比如浙江省 “龍頭工程”和“民心工程” 的做法﹔五是實現社會管理基礎單位的下沉，比如成都模式選擇以村作為社會管理的基礎單位﹔六是加強進行社會管理的財政保障，比如成都在全國首次將“村”作為一級預算單位，首次分清了政府和村級自治組織在農村公共服務和社會管理中的職能職責。七是政府高度重視解決農民工、失地農民、農村老年人等主要困難群體的保障問題，比如成都推出與城鎮居民無差別的“農民工綜合社會保險”，以及針對征地“農轉非”勞動人口推出“失地農民社會保險”。八是統籌城鄉就業制度和服務體系，比如昆山市積極開發公益性崗位，為城鄉居民提供同等的就業機會，並享受同等的就業優惠政策，充分吸納農村剩余勞動力，重點安置“40、50”人員和失業農民，全市90%以上的農村勞動力在非農領域實現就業。當然，已有的各種城鄉統籌模式呈現出的特征比較多，各自尋找的實現城鄉社會管理一體化的“抓手”也各有千秋。因此，這裡歸納的八個方面只是一個初步的不全面的抽象概括。

針對以上重點，結合中國國情和已有實踐來看，各地在實現城鄉社會管理一體化的過程中必須清醒認識面臨的難點，科學地提出不同的路徑選擇，走一條具有中國特色的城鄉一體化發展道路。具體說，在此過程中需要堅持如下六個原則：