一、加強和創新農村社會管理的必要性
在我國，農村不僅是社會建設的重點，而且是社會管理問題的重點。加強和創新農村社會管理，關鍵在於改革和完善農村社會管理體制[1]。黨的十六大以來，中央曾先后提出全面建設小康社會、樹立和落實科學發展觀、統籌城鄉發展以及建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會等一系列重要戰略目標，均把加強和創新農村社會管理作為實現這些戰略目標的內在要求和有效途徑。進一步完善農村社會管理體系，是我國農村改革到2020年的基本目標任務。
（一）加強和創新社會管理是我國農村經濟社會轉型變遷的必然要求
改革開放以后，隨著我國工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化進程的加快，農村社會開放程度不斷加深，農村社會異質化程度加大，社會利益格局急劇變化，傳統農村社會管理體制的實踐基礎相應發生了改變[2]。
一方面，改革開放以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行和社會主義市場經濟體制的逐步確立，傳統農村均質同構的社會被異質多樣化的社會替代。傳統的農民階級已經迅速分化為農業勞動者階層、農民工階層、私營企業主基層、個體工商戶階層、農村管理者階層、農村知識分子等等階層。農村社會異質結構的高度分化使農民價值觀念趨於多元化，使農村社會功能更加完善、更加充滿活力，但與此同時也使農村社會結構更為復雜，農民的組織化程度進一步下降，給社會秩序整合帶來了難度。尤其是農村社會階層的分化使得黨群的聯系變得鬆散、各階層群眾對黨的要求發生變化、一些基層黨組織的凝聚力下降[3]。
另一方面，改革開放以來，我國經濟社會發展取得了顯著成績，2011年人均GDP已經達到5432美元，但是我國城鄉經濟社會發展的差距不斷拉大，給社會管理帶來了難題[4]。首先，我國城鄉居民收入差距逐步擴大。1978年，我國城鄉居民收入差距是2.36:1，而2011年二者之比已經擴大到了3.13:1。其次，農村人口老齡化趨勢不斷加劇，並且已經超過城市。從1952年到2000年的48年間，盡管我國農村人口佔總人口的比例從87.54%下降到了63.78%，但是60歲及以上老年人佔總人口的比例卻是呈上升的趨勢，1982年，該比例為7.8%，1990年為8.72%，而2000年就已經上升到10.27%，標志著中國進入老齡化社會。值得注意的是，近年來，我國農村老齡化程度開始高於城市。2011年，我國農村人口老齡化程度是15.4%，高於城市老齡化程度，比全國13.26%的平均水平高了2.14個百分點。過去30多年裡，我國農民思想觀念發生了深刻變化，他們要求平等參與發展進程、共享發展成果的意願不斷增強，希望更多參與農村公共事務管理與決策的要求日益迫切。所有這些變化，都使得我國急需加強和創新農村社會管理，有效維護農村和諧穩定，促進農村經濟社會又好又快的發展。
（二）加強和創新社會管理是全面建成小康社會的必然要求
1982年，黨的十二大把建設小康社會列入經濟建設目標。到1987年，黨的十三大又把實現小康社會作為實現第二步戰略目標的最終體現。在此基礎上，2003年黨的十六大提出了全面建設小康社會的目標和任務。2007年，黨的十七大指出，“我們已經朝著十六大確立的全面建設小康社會的目標邁出了堅實步伐，今后要繼續努力奮斗，確保到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標”。2012年，黨的十八大報告則對全面建成小康社會目標提出了新的要求、作出了新的部署。
無論是基本實現小康、全面建設小康還是全面建成小康社會，都內含了經濟社會全面發展以及城鄉經濟社會的統籌協調發展[5]。2004年2月21日，在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上，溫家寶同志指出，全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。我國農村公共事業發展滯后的局面還沒有完全改觀，改善農村民生仍然是全面建設小康社會的重要任務。資料顯示，2000年全國16個全面建設小康社會總體性指標中沒有實現的三個指標都在農村，按照農村小康指標體系的標准也有四個指標沒有實現。由於缺乏必要的物質基礎和財力保障，我國許多鄉鎮政府和村委會、居委會沒有能力為農村居民提供必要的公共服務，村民、居民自治組織不能很好地發揮其在農村社會管理中的主體功能和組織功能。水利部的初步統計顯示，截至2010年年底，全國農村仍有將近3億人飲水不安全，530萬人口無電，1200多個鄉鎮、12萬多個建制村不通瀝青（水泥）路，6000多萬個宜建沼氣的農戶未建沼氣，2000萬戶仍住茅草房和土坯房，近1000萬戶人均居住面積不足10平方米，農村人均佔有教育資源還不及城鎮的1�5，人均佔有的公共衛生資源仍不及城鎮的1�7。加強和創新農村社會管理已經成為促進城鄉經濟社會統籌協調發展，全面建設小康社會的必然要求[6]。
（三）加強和創新農村社會管理是和諧社會建設的內在要求
農村社會管理的目標是協調不同利益主體的需求，促成農村社會秩序的生產與維系[7]。伴隨農村經濟社會結構的變化，農村出現了許多新的社會問題。鄉村社區發展和管理的參與機制、重大事項的民主決策機制、基層社會矛盾和沖突的預警機制與協調機制等尚不完善。大量流動人口在流出地管不到之，在流入地無法管。空巢老人無人照顧，留守兒童缺乏關愛，留守婦女的生存狀況令人擔憂。在農村，土地征用和房屋征拆、工農矛盾、生態環境保護等矛盾急劇增加。據信訪部門統計，此三類矛盾佔到了農村上訪總量的80%以上。
（四）加強和創新社會管理是貫徹落實科學發展觀的重要抓手
在古代，從農村汲取資源一直是我國鄉村社會管理的出發點與落腳點。進入近代，由於政權下沉，這種趨勢更是得以加劇。而工業化和城市化的發展，農村社區的開放性和農民流動性明顯加強，客觀上要求建立多層次、針對不同類型人群、城鄉一體的社會管理體制。
自從2003年黨的十六屆三中全會提出要樹立和落實科學發展觀以來，國家加大了對農村的資源輸入，農村社會管理的基礎也正從資源汲取轉變到以人為本[8]。2011年2月19日，胡錦濤同志在其重要講話中明確提出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益……進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作、強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”。加強和創新農村社會管理，就是要按照科學發展觀的要求，堅持以人為本，強化農村社會公共事務的管理、強化農村社會矛盾的調處和妥善處理好農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，促進農村經濟社會協調、可持續發展。
（五）加強和創新社會管理是建設社會主義新農村的重要內容
目前，我國農村經濟社會發展依然比較落后，尤其是農村社會管理與服務水平落后，基層社會生活缺乏有效的監督約束，基層社會矛盾得不到及時的疏導化解，既影響了農村社會的穩定和正常秩序，也制約了農村政治、經濟、文化和社會的協調發展。2006年，中共中央、國務院在《關於推進社會主義新農村建設的若干意見》中進一步提出，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村庄整潔、管理民主”的要求，協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。建設社會主義新農村，內在地要求創新農村社會管理服務模式，完善農村社會治理機制，加大對農村社會事業發展的投入，促進農村的社會和諧、穩定和發展。
二、農村社會管理不斷加強
（一）農村基層社會管理
基層社會管理是整個社會管理體制的基礎，農村基層社會管理體制則是農村社會管理體制的重要組成部分。長期以來，在城鄉二元經濟社會結構下，我國農村地區運行著和城市完全不同的基層社會管理體制，其歷史變遷大致經歷了三個階段[9]。第一個階段是從1949年到1958年，我國建立了鄉（政權或行政村）體制。第二個階段是從1958年到1983年，實行政社合一的人民公社體制。第三個階段是進入1983年以后，實行鄉政村治的體制。1982年12月，五屆人大新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規定：“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府”﹔第107條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”﹔第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，“鄉政村治”二元治理體制模式自此得以確定。進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟的深入發展，家庭開始日益私密化，村民之間的陌生感逐漸增加，村庄的私人生活和公共生活發生重大變化[10]。2006年農村稅費改革以后，全國各地圍繞如何解決取消農村稅費后的農村基層政府組織運行凸現出來的財政困難和職能缺位、錯位的矛盾展開了農村基層社會管理體制的改革。
1、我國農村鄉鎮村組數量明顯減少。1986年，各地開展第一輪“撤並鄉鎮、合並村組”高潮，1998年，又開啟新一輪合並鄉鎮的高潮。進入21世紀后，特別是免除農業稅后，全國各地加快了撤鄉並鎮的步伐，同時也推動並村並社的改革，相鄰兩村或兩社合並，小村或小社並入大村、大社。截至2006年，我國共有鄉鎮34675個，其中，鄉15306個，鎮19369個。按規劃，到2012年，全國鄉鎮總數將降低到3萬個，僅相當於20世紀80年代中期的1/3。
2、我國農村基層黨組織得到加強。農村基層黨組織是黨在農村工作的基礎，是貫徹落實黨的路線方針政策、推進農村改革發展的戰斗堡壘，是農村基層社會管理和服務的領導核心。近年來，各地農村基層黨建工作緊緊圍繞建設社會主義新農村的戰略任務，在大力推進基層干部選拔培養機制、基層黨組織設置模式、村級民主治理機制、發展壯大村級集體經濟方式和農村黨員教育管理機制等方面進行有益的探索和創新，形成了一些彰顯本地特色的好經驗好做法。
3、農村社區組織的主體作用得到加強。一方面，全國村委會自治機制得到了加強和完善。村民自治是農民群眾直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本形式。近年來，我國村委會數量根據實際需要不斷精簡，村委會換屆選舉工作順利進行。在2002年，我國村委會數量為68.1萬個，到2010年全國村委會數量已經精簡為59.5萬個，同年，共有10.2萬個村（居委會）完成選舉﹔參與選舉的村（居）民登記數為1.7億人，參與投票1.3億人。此外，《村委會組織法》不斷修訂，進一步完善了黨領導的村級民主自治機制，著力解決了村務公開民主管理中存在的突出問題。另一方面，我國積極推進農村社區建設，創新農村社會管理平台[11]。2006年黨的十六屆六中全會首次提出“積極開展農村社區建設”這一重大戰略任務。此后，各地逐步根據本地實際進行了積極探索。為了使農村社區建設積極穩妥地開展起來，民政部在2007年就專門確定了304個“全國農村社區建設實驗縣（市、區）”，促進農村社區建設。為擴大農村社區建設覆蓋面和受益面，2009年3月，民政部印發了《關於開展“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動的通知》（民發﹝2009﹞27號）。江蘇省海門市等7個縣（市、區）率先達到了創建標准，榮獲首批“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”稱號。截至2011年12月，“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”已經達到106個[12]。
4、新型社會服務組織發展較快。經濟聯合社、農民專業合作社、行業協會、工會、老年協會、計生協會、紅白理事會等組織在圍繞中心、服務大局、加強和創新基層社會管理方面起到了重要補充作用，與村黨支部和村民委員會在農村社會管理中形成協同促進經濟發展、維護和諧穩定、共建文明社區、參與社會管理的良好局面。
（二）農村社會治安
經過長期探索，我國已經形成了一些有效的社會治安體制，主要包括群防群治體制、社會治安綜合治理以及平安建設體制等。社會治安體制正從靜態模式向動態模式轉變，從單純的管理轉向寓管理於服務，從經驗型管理轉向法制化、規范化建設，從單一管理主體轉向多元化主體參與。2006年，《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）就特別指出要妥善處理農村各種社會矛盾，加強農村社會治安綜合治理，打擊“黃賭毒”等社會丑惡現象，建設平安鄉村，創造農民安居樂業的社會環境。隨著社會主義新農村建設的全面展開，特別是中央一系列支農惠農政策的深入實施，農村社會治安總體向好，農村社會保持了持續穩定，農民群眾的安全感不斷增強。
從2006年9月起，公安部啟動“抓基層、打基礎、苦練基本功”工程建設，做出《關於實施社區和農村警務戰略的決定》，要求各地按農村地域大小、人口多少、治安狀況和警力數量等實際情況，合理劃分警務區，在農村實行一區一警或一區多警，建立農村警務室。對地處邊遠的農村警務室，民警的家屬可協助其工作，並給予家屬適當補貼，以穩定農村一線警力。據統計，到2009年，全國各地已經建立農村警務室11.3萬多個，每個警務室負責5個左右的行政村。農村警務室的建立大大提高了警務工作的效率，方便了群眾辦事，提高了警務工作的透明度，密切了警民關系。在許多農村，警員下沉基層一線，警力前移鄉村，與農民“零距離”已經成為現實。許多地方的公安機關也大膽實踐，推出“鄉村警務模式”，實行警力下沉，合理劃分警務區，建立警務室，推行民警包片、駐村制度，在人口較多、治安情況復雜的村庄，建立警民聯系點，及時接受群眾報警、求助、咨詢和監督。通過廣泛開展平安村庄建設，全力構筑社會治安防控網絡體系，我國農村各類案件的發生率明顯下降，農民的安全感倍增。
（三）農村利益協調
在中國，農業、農村、農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。沒有農村穩定，就沒有全國的穩定，而要真正穩住農村，就必須關注農民的利益[13]。改革開放前，我國是一個利益結構高度同化的社會。世界銀行1979年的調查數據表明，中國城鄉居民家庭人均收入的基尼系數為0.33，屬於相對平均的程度。1978年以來，我國農業生產和農村經濟取得了快速發展，農民利益得到了不斷的保護和加強，農村利益結構不斷分化。進入20世紀90年代后，隨著改革的深入，利益分化程度加深，利益差距逐步拉大。針對這種情況，黨中央及時採取了積極應對措施。2006年，黨中央在《構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和2007年黨的十七次代表大會報告中明確提出共同發展、共同富裕的戰略思想，實施了包括深化收入分配體制改革，通過多種途徑提高農民收入，大力發展社會保障，完善利益補償機制，公共財政向西部不發達地區傾斜、向農村地區傾斜等在內的一系列改善利益關系的措施。通過這一系列措施，“十一五”規劃以來，我國有效地緩解社會緊張關系，減少了社會矛盾。
（四）農村公共安全
公共安全是指社會和公民個人從事與進行正常的生活、學習、工作、娛樂、交往所必需的穩定的外部環境和秩序，是人類最重要的社會需求。長期以來，我國農村公共安全的提供是在社會治安綜合治理的框架下進行的。在此框架下，公共安全更多關注國家安全、集體利益、公民人身和財產安全等。但是隨著市場經濟的持續發展和影響，農村面臨的風險因素增加，農村基層的風險社會正迅速形成。農村公共安全實際上包含了越來越多的內容，自然災害、突發事件、群體事件，等等逐漸成了農村社會公共安全的重點之一。有統計數據顯示，從1990年到2008年，全國平均每年因各類自然災害造成的損失達到2000億元以上，受災的人數達到3億多人次，而災害造成的損失大部分在農村[14]。全國死亡10人以上的交通事故，也有一半以上是發生在農村。
首先，防災減災取得明顯成效。1997年，我國頒布了《中華人民共和國防震減災法》，2008年12月27日進行修訂。新修訂的《防震減災法》就增加了對農村村民住宅和鄉村公共設施抗震設防的管理規定，為提高農村防震減災水平提供了法律依據。1998年，中國政府頒布《中華人民共和國減災規劃（1998-2010年）》，把“農業和農村減災”作為減災工作的五項目標之一，要求通過農業綜合減災工程建設，提高農業和農村的綜合減災能力，使農業生產的自然災害損失率大幅度降低，農村人員因災傷亡人數明顯減少。2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，將解決農村安全問題列為“大力發展農村公共事業”的建設內容之一，並明確提出要“加強各種自然災害預測預報，提高防災減災能力，以保障人民群眾生命財產安全”。2008年，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》認為，“中國農村自然災害多、受災地域廣、防災抗災力量弱，必須切實加強農村防災減災工作”，並提出了“加強農村防災減災能力建設”的具體要求[15]。
其次，應對群體性事件的能力明顯提升。在過去30多年的改革過程中，由於征地拆遷、費稅負擔、安全生產以及環境污染等問題引發的農村群體性事件頻繁發生，但總體上農村群體性事件沒有引起大的社會動蕩，基本保持了農村的穩定。這主要得力於黨中央和各級黨委政府適時根據新形勢採取的應對農村群體性事件方面的積極方針政策措施。包括：認定農村群體性事件的人民內部矛盾性質但堅決依法嚴懲惡意挑撥、煽動等不法行為﹔理性、開放、人本地看待和處理農村群體性事件﹔堅持把經濟手段作為處理農村群體性事件的重要方法，切實減輕農民負擔﹔抓住主要矛盾，重點治理和整頓引發農村群體性事件的主要問題﹔注重和加強干部培訓，提高基層黨和政府應對與處理農村群體性事件的能力﹔以及進一步暢通農民群眾的利益表達渠道﹔正確運用和發揮新聞媒體的作用，及時公開事件信息，正確引導社會輿論[16]。
各級黨委和政府也嘗試建立了群體性事件的應對機制。首先是建立應急預案。2006年1月8日國務院頒布《國家突發公共事件總體應急預案》中就包括了“群體性事件處置預案”。之后，國務院陸續發布了與總體應急預案相配套的一系列專項應急預案。各省市、自治區也完成了本省的總體應急預案的編制工作。其次是設立了應急機構。目前全國所有的省級政府和市級政府，92%的縣級政府成立或明確了應急管理領導機構﹔所有的省級政府，96%的市級政府和81%的縣級政府成立或明確了應急辦事機構[17]。
此外，一些省市在鄉鎮交通安全方面開展大量改革，已經取得成效。如四川省樂山市建立“鄉鎮交通安全管理站”，對農村道路交通安全實行“一票否決”﹔江西省打造農村交管服務新模式﹔而南通市公安交巡警支隊堅持“以城帶鄉”，大力推進農村道路交通安全管理網絡建設，不斷深化和放大了“鎮有交警隊、村有協管員”農村道路交通安全管理模式的效應。
（五）農村社會組織管理
農村社會組織是以公共事務治理為目標，以農民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織，主要包括縣（市）、鄉（鎮）、村的社會團體和民辦非企業單位。作為中國社會組織的重要組成部分，它是新時期共產黨執政的社會基礎，是形成農村新型社會治理結構的重要主體，是基層民主政治的重要力量，對推進社會管理體制創新、完善社會管理和公共服務，構建社會主義和諧社會、實現國家與社會的良性互動、保障黨和國家的長治久安都具有重要意義。因此，十七大報告明確提出，“重視社會組織建設和管理”，“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造力”。其中的“社會協同”、“公眾參與”都要求健全農村社會組織管理體制，發揮社會組織參與社會管理的作用，加快農村社會管理體制實現社會管理國家化向社會管理社會化的轉變。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》也進一步要求“培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”。
從20世紀90年代起，隨著廣大農民民主和維權意識的增強，在我國農村開始逐步發展起了一些農民維權組織，近年來有擴大趨勢。例如，湖南省衡陽市、安徽省阜陽市、江蘇省沭陽市等地的“代表隊伍”、“農民維權協會”、“農民發展協會”等組織。同時，還出現了一些綜合性的社會組織。這些農民維權組織，在溝通政府與農民的關系、化解社會矛盾和維護社會穩定方面具有積極的意義，能夠滿足農民以及農村社區發展的多方面需要[18]。此外，村庄中出現了大量自組織，比如紅白喜事會，鄰裡互助會、村民理事會或議事會，以及婦聯、團等樞紐型社會組織。面對大量出現的農村社會組織，地方政府對農村社會組織的登記管理工作進行了規范，培育農村社會組織典型，加強社會組織規范化建設，取得了很大成績[19]。在一些地方，農村社會組織審批符合法定條件的，按程序和時限進行登記，對不符合法定條件又在農村經濟和社區公益事業建設中發揮積極作用的，則進行備案制。據統計，目前我國農村有各類社會組織約200萬個，在農村社會管理中已經並將發揮積極的作用[20]。
（六）建設農村服務型政府
中共十六屆三中全會首次提出構建“服務型政府”。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央國務院關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》則明確要求建設服務型政府，強化其社會管理和公共服務職能。十七大報告進一步提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。2008年2月23日，胡錦濤總書記在中央政治局第四次集體學習時強調，要扎扎實實推進服務型政府建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。
農村人口在我國佔絕大多數，在構建中國特色服務型政府的過程中，農村服務型政府尤其是鄉鎮服務型政府的建設具有重要意義。因為鄉鎮政府是農村最基層的政府組織，是黨和政府聯系廣大基層群眾的橋梁和紐帶。21世紀以來，國家在對農民“少取”甚至“不取”的同時，逐步增加了農民收入補貼、生產補貼、消費補貼，加快發展以民生為重點的義務教育、醫療衛生、社會保障等社會事業，使我國農村公共服務供給進入到了多予少取的嶄新階段。農村公共服務的特殊性要求鄉鎮政府在這一供給體系中扮演關鍵角色。
2000年8月10日，國家民政部發出《關於進一步推進鄉鎮政務公開工作的通知》（民發〔2000〕86號）。同年12月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《在全國鄉鎮機關全面推行政務公開制度的通知》（中辦發〔2000〕25號），要求鄉鎮政府遵循行政公開、真實公開、注重時效、有利監督的原則，公開人民群眾普遍關心和涉及群眾切身利益的實際問題，重點是財務公開。截至2003年底，鄉鎮政務公開已經在全國普遍實行，並建立了一些規范化的制度。行政公開制度的實施大大促進了鄉鎮政府行為的規范、諸多重要的行政事項置於廣大民眾的監督和制約下，有力地促進了鄉鎮政府職能的轉變、增強了政府的法治觀念和程序意識，推進了政治的民主化[21]。
2006年，我國在全國范圍內徹底取消農業稅，我國農村改革進入到了以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革的新階段，鄉鎮機構改革的試點范圍擴展到了全國，試點內容更加注重明確鄉鎮定位，轉變鄉鎮職能，全面推進鄉鎮體制機制創新，鞏固黨在農村的執政基礎。2006年2月頒發的中央“一號文件”《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出了鄉鎮政府改革的原則性意見，即“按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能”。強化鄉鎮政府的公共服務職能，改善農村基礎設施條件，已經成為新農村建設時期鄉鎮政府突出的職能之一。
2009年，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央機構編制委員會辦公室關於深化鄉鎮機構改革的指導意見》（中辦發[2009]4號），改革從試點轉向全面推開，著力建立健全精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，促進農村經濟社會又好又快發展。通過堅持不懈的探索和實踐，我國鄉鎮機構改革在轉變政府職能、優化組織結構、加強機構編制管理、完善事業站所管理體制、創新農村工作機制等方面均已經取得了明顯成效。
第一，新一輪鄉鎮機構改革明確將新形勢下的鄉鎮職能定位為“促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務，著力改善民生，加強社會管理，維護社會穩定，推進基層民主，促進農村和諧”等四個方面。圍繞這一總體要求，各地積極探索創新，切實加強了鄉鎮的社會管理和公共服務，建立健全農村利益協調和矛盾糾紛調處機制，加快發展農村醫療教育等社會事業。
第二，優化了鄉鎮政府組織結構，嚴格控制人員編制，鞏固了農村稅費改革成果。各地積極探索符合鄉鎮工作特點的組織結構和運行方式，對黨政機構進行綜合設置，一般設3到5個綜合辦公室，有些地方隻設工作崗位，推行一崗多職。同時，根據人口面積、經濟發展水平、財力保障狀況等因素，分類確定鄉鎮編制限額。嚴格按規定核定鄉鎮領導職數，適當擴大鄉鎮黨政領導班子成員交叉任職。
第三，推進事業站所改革，完善事業站所管理體制，提升了農村公共服務水平。各地著眼於更好地服務“三農”，積極推進鄉鎮事業站所改革。合理區分事業站所的公益性職能和經營性活動，對從事公益性的加強財政保障，對從事經營活動的推行改制轉軌，促進了農村公益服務事業發展。多數地方將原來分散的七站八所整合設置為3至5個綜合服務中心，通過統籌資源、規范制度、加強管理，提高了為農服務的綜合能力。一些地方將部分事業站所改為縣直部門的派出機構，實行跨鄉鎮設置，擴大了服務半徑和覆蓋范圍。一些地方則將鄉鎮事業站所逐步轉制為企業或中介服務組織，實行“政府購買、合同管理、農民認可、考核兌現”，探索了政府提供公益服務的新方式。
第四，創新農村工作機制，提高行政效率，推進了鄉鎮服務型政府建設。各地著力推行鄉鎮政務公開，把涉及農民群眾切身利益、農民群眾普遍關心的事項作為公開重點，不斷提高基層行政運行透明度。堅持把服務作為聯系群眾的一條重要紐帶，切實轉變服務理念和服務方式，大力推行“一站式”服務，“辦事代理制”等實踐証明行之有效的服務措施。此外，各地還進一步強化了鄉鎮干部的依法行政觀念，規范鄉鎮政府行政行為，嚴格按照法定權限和程序履行職責，依法維護農村經濟社會秩序，保護農民合法權益。規范和加強對鄉鎮工作考核，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，切實清理各種評比表彰活動。所有這些做法，保証了鄉鎮把主要精力放在為農服務上，切實提高了鄉鎮政府的辦事效率和服務水平[22]。
（七）維護社會穩定
由於我國人口、產業、發展階段等多種原因，保持農村社會穩定有著特殊而迫切的意義。農村社會穩定是農村發展的基礎，也是全國社會穩定的基礎，關系社會主義新農村建設大局。鄧小平同志就曾指出，“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的”[23]。
從建設社會主義新農村來看，生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，都需要有一個良好的社會治安環境﹔從維護全國社會穩定來看，沒有農村的社會穩定，就不可能有全國的社會穩定。
自20世紀80年代后期以來，隨著我國農民的大量外流，緩解了土地與人口的矛盾，社會矛盾趨於減少，而外出務工人員帶回的收入也使得因為經濟緊張而引起的家庭關系緊張狀況及其他矛盾也隨之化解，社會風氣得到明顯改善。
三、農村社會管理面臨的主要問題
（一）農村基層社會管理
第一，行政管理體制機制亟待創新。創新我國農村基層社會管理體制的改革主要側重機構精簡，體制制度創新進展有限。這種改革雖然一定程度上精簡機構和人員，減輕地方政府財政壓力,但許多因現行鄉鎮行政體制帶來的各種矛盾，比如縣鄉村關系、財權與事權劃分、鄉鎮政府角色定位與職能轉換等問題不但沒有解決，反而滋生出新的矛盾[24]。
第二，村級組織之間的關系需要進一步理順。農村黨支部和村委會“兩委”之間的關系扯皮問題突出，影響了社會管理職能的發揮。
第三，社會組織化水平需要提高。村民基本處於原子化狀態，社會力量難以動員起來[25]。農村治理是選擇性的，基層民眾的參與社會管理有限[26]。
（二）農村社會治安
農村社會治安存在“八憂”：一憂惡。縣城裡帶黑社會性質的團伙﹔集鎮上的“混混”﹔村裡的“土霸王”破壞社會秩序的現象不少。二憂盜，在一些地方，盜竊事件頻發。三憂賭。部分地方賭博形式越來越多，參與面越來越廣，賭資越來越大。四憂毒。吸毒販毒近年從大中城市向縣城而后向鄉鎮、向村擴散。五憂斗。因為土地權益、環境、宗族矛盾引起的爭斗。六憂邪。部分地方農村的封建迷信活動、邪教和非法宗教組織活動越來越活躍。七憂債。據農業部監測，截至2006年底，村均債務額為35.46萬元，負債水平較高[27]。不少地方的“村級債務”暗礁已經浮出了水面，成為當地的焦點問題。八憂腐。干部腐敗成為老百姓聯名告狀最多的問題之一，突出表現在干部貪污公款和生活作風腐敗上[28]。與此對應，農村社會治安防控呈現出“防控領域擴寬、防控對象增多、防控標准提高”等特征[29]。
（三）農村利益協調
隨著改革的深化，我國農村社會呈現出了利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴大化、利益關系復雜化、利益表達公開化、利益沖突尖銳的局面，利益協調體制亟待完善。
一是貧富差距較大。最近，由華中師范大學中國農村研究院發布的《中國農民經濟狀況報告》顯示，中國農村居民基尼系數在2011年已逼近0.4的國際警戒線。人們對貧富差距“惡性擴大”的擔憂已從城鄉收入分配向農村內部拓展。調查還發現，收入最高的20%樣本農戶與收入最低的20%樣本農戶的人均收入差距高達10倍之多[30]。
二是直接利益沖突顯化。農村群體性事件已經由過去傳統的婚姻、家庭、鄰裡、宗族、贍養等糾紛發展到了由土地承包、生產經營、侵權維權、征地拆遷、礦產開採、群體移民、稅費改革和村務公開等引發的利益糾紛，而且往往幾種不同類型的糾紛糾纏在一起。土地征用和拆遷引發的失地農民社會保障等問題，已經成為農村最為突出的社會矛盾，容易誘發大規模的群體性事件。2005年全國農村共發生因土地引發的群體性事件達到19700起。土地問題佔全部農村群體性事件的65%，已經成為影響農村社會穩定和發展的首要問題和焦點問題。有研究對100個村的1765戶農民進行調查，發現在已經發生沖突中，土地問題是佔比最高的誘因，接近1/3的受訪農戶表示對征地補償不公、土地征用不合法這兩個問題感到不滿，在所有與土地相關的問題中佔比最高。
三是利益訴求難以實現。農民的身份變遷落后於職業變遷，社會地位變遷落后於經濟變遷，農民獲得就業權卻沒有獲得相應的就業保障權、遷移權、教育和培訓權，以及社會管理參與權等[31]。這些問題處理不好，可能嚴重影響社會穩定。
（四）農村公共安全
一是農村交通、消防安全問題突出。近年來，有近70%的火災和60%的火災死亡人員發生在農村，嚴重威脅到農村的公共安全。但是公安消防部門警力有限，且大多集中在城市，無法開展分布極廣的農村消防安全工作。與此同時，我國村民防火意識差、消防知識缺乏，也使農村交通、消防安全問題顯得更為突出[32]。
二是群體性事件壓力較大。據不完全統計,我國農村群體性事件已經由從前的20多種發展到了30多種。失地農民、軍隊退役人員、民辦教師、外地農戶、非轉農大學生、老村干部等特定人員，為了滿足群體的利益要求，進行跨地區聯絡，自發性集聚，明顯影響到了公共安全[33]。
三是農村災害防御體系不健全。據不完全統計，全國因氣象災害造成的人員傷亡80%以上在農村，每年因氣象災害造成農業損失佔整個農業GDP的15%至20%。農村防災減災形勢不容樂觀[34]。
（五）農村社會組織管理
我國農村社會組織的發展還處於初步階段，現有社會組織管理體制與農村社會經濟發展的新形勢和構建和諧社會的新要求還存在差距。
一是農村社會組織的組織結構和功能較為單一。目前，不少農村社會組織以“家族式”、“夫妻店”等靈活多樣非正式形式存在，缺乏社會公眾的參與，更缺乏與其他組織間的協作，功能受到很大限制。
二是農村社會組織的資源獲取能力差。普遍缺乏資金支撐，正常活動很難保証，在提供社會基本服務、反映村民利益訴求、規范村干部行為方面顯得乏力。由於待遇、職業聲望不高，加上人事、社會保障等政策不健全，農村社會組織難招募到高層次的人才。工作人員少，人員結構不合理，人員素質不高。
三是農村社會組織的自立性差、凝聚力弱。許多農村社會組織是應上級政府號召成立的，不是農村社會內生的組織，因此從誕生之日起就對政府有很強的依附性，自立性差。這樣的社會組織無法真正吸納村民的意願，維護村民的利益需求[35]。
四是社會組織管理的制度不健全。我國社會組織管理的法律法規不健全，相應的財務制度、票據管理、稅收減免、社會保險等配套政策也未能及時出台。至今我國還沒有制定結社法，沒有專門的、全面的、嚴謹的關於社會組織管理的《社會組織法》，使得社會組織的設立、性質、地位和作用以及職能等沒有完全明確、規范。
（六）服務型政府建設
第一，資源不足。長期以來，國家對農村公共服務供給的投入相對於城市而言太少，供給總量不足。因為區域差異以及地區經濟發展、政策扶持等因素影響，農村公共服務人員呈現出區域結構失調、地區分布不均衡的問題。基層的各種農村公共服務人員隊伍十分龐大，但是各地普遍存在缺乏專業技術人才的“缺才不缺人”的現狀。同時，農村公共服務人員待遇較差，人員隊伍不穩定。根據衛生資源配置中對衛生人力的界定，我國每千農業人口有各種類型的鄉村醫生或衛生人員1.02人，這個水平從整體上超過了世界平均水平，但是存在學歷層次不高、專業技術水平不高的問題。調查表明，截至2005年底，縣鄉主要衛生機構的衛生技術人員的學歷以大專、中專為主，本科學歷僅僅佔6.4%，無學歷人員仍佔14.5%[36]。
其次，服務方式不完善。在政府提供農村公共服務的過程中，採用的途徑多是自上而下的方式，民主決策的程度不高，導致政府提供的公共物品和服務與村民的實際需求不符。鄉村治理機制不完善，農民對村民自治的願望和公共服務的需求與傳統基層行政對農村治理模式不相適應，部分農民對政治參與熱情度很低[37]。
第三，服務體系不健全。由於受城鄉二元社會結構的影響，農村基層社會管理重管制、輕服務呈現常態化，適應新形勢下農村社會管理的服務型鄉鎮政府還沒有真正建立。我國農村雖然有比較完整的政府管理體系，但是還沒有一個健全的政府公共服務體系。
（七）維護社會穩定
近年來，中央各項強農惠農政策實施力度不斷加大，這為農村社會和諧穩定奠定了堅實的基礎。當前，我國廣大農村形勢總體上是好的，局面是穩定的，農村經濟快速發展，農民收入不斷提高，農民思想觀念和精神面貌發生了積極的變化。但穩定、和諧並不代表農村沒有矛盾、沒有沖突。2006年，全國全面實行農業稅取消政策后，農民從過去沉重的稅賦負擔中解脫出來，基層政府與干部之間的矛盾關系得到一定程度的緩和。但是，由於農民維權而引發糾紛的重心，開始由負擔向其他方面轉變，大多數沖突有集體行動性質。有調查研究表明，2000-2009年10年間，曾經卷入過沖突或者糾紛的樣本比重不到20%。21世紀以來，中國農村進入了風險社會。農村基層班子建設、宗教組織活動、土地管理使用、農村家族矛盾、村級財務預負債、農村社會風氣等等，都影響著農村社會穩定。
1、干群矛盾。村級組織能力也亟待提高。少數村級基層組織渙散，開拓精神不強，缺乏具有駕馭復雜局面能力的村干部，對群眾之間的糾紛不管不問，或互相推諉踢皮球，以致造成矛盾激化。有的村委成員作風不民主、工作方式方法簡單粗暴，傷害群眾感情。有的村集體財產管理不善，財務制度不健全，引起了群眾不滿。有的村干部為選舉拉幫結派，操縱利用或參與普通群眾與其他干部的矛盾，來實現自己的利益。有的村新老班子成員思想意識差，各自拉幫結派，相互拆台
2、不健康的社會風氣。第一，賭博風有所抬頭。一些農村缺乏健康的文化生活，帶有賭博性質的打麻將玩牌依然是一些農民最主要的娛樂方式，一些農村留守人員更是把賭博作為唯一活動方式，甚至出現了以賭博為業或開設賭場抽頭漁利的賭棍。同時，因賭博引起的夫妻家庭及鄰裡不和的事情時有發生。第二，封建迷信仍有一定市場。一些農民面對洶涌的市場大潮，無法把握自己的命運，又缺乏正確的引導，於是把將來和命運寄希望於一些佔卜活動，封建迷信在農村仍有一定市場。第三，毒品犯罪活動呈上升趨勢。第四，攀比之風盛行。一些農民在手中有了一些積累后不是用於生產性投入和子女教育以及自身技能增長的投資。而是在吃喝穿戴、婚喪嫁娶上盲目的攀比。更有一些人在攀比心的強烈驅使下，懷不勞而獲和一夜暴富心理，走上了盜竊、搶劫、詐騙等犯罪道路。有些地區亂倒垃圾，家庭暴力、兒女不孝，小偷小摸、打架斗毆等現象依然存在，農民的公民道德教育亟待加強。公民道德教育是農村一切工作的關鍵，但是有些基層干部認識不到它的重要性。所以，很多道德教育方面的工作落實不到位，使農民精神生活匱乏。
3、刑事犯罪。隨著市場經濟的深入發展和利益格局的調整，農村地區矛盾糾紛日益復雜尖銳，引發了大量治安案件和刑事案件，危害公共安全的案件大多發生在農村﹔破壞廣電設施、電力設備等案件地域主要集中在農村﹔侵財、報復、盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等侵財型犯罪居高不下﹔農村黑惡勢力犯罪和非法組織活動較為猖獗。
四、加強和創新社會管理
（一）農村基層社會管理
基層社會管理體制改革，實質是改善政府社會管理和公共服務職能，目標是實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動。
1、探索鄉村治理新模式[38]。目前，關於鄉鎮政權體制改革的模式主要有五種模式。模式一是撤消鄉鎮政府，設立區縣政府派出的社會管理和公共服務機構﹔模式二是鞏固和健全鄉鎮一級政府，完善鄉鎮政府職能，做實一級政府一級財政，事權和財權相統一，建設一個服務型的政府﹔模式三是調整機構，精簡人員，因地制宜，撤鄉並鎮﹔模式四是健全人民代表大會制度，擴大農民參與鄉鎮政治的渠道，實行“鄉鎮有限自治”﹔模式五是根據不同區域、不同經濟狀況鄉鎮的特點，有針對性地推進鄉鎮政權建設的創新。要整合基層資源，實行大部門制度﹔創新農村社會管理機制，塑造新的農村治理模式，建立由村黨支部、村委會、村代表大會、村理事會、村監督委員構成的“五元一體”治理結構，立足農民、服務農民、貼近農民。
2、加強完善基層管理。進一步加強農村基層黨組織建設，發揮好村屯（村民小組）在黨支部建設上的積極作用，鞏固最基層的黨組織建設。進一步完善村民自治，不斷增強農民民主管理的能力，發揮好農民的主體作用，調動和激發村民參與村級事務管理的積極性、主動性和創造性。進一步完善農村村務公開制度，切實公開村民自治、村政務、村財務、村黨務等內容。
3、構建新的管理格局。以農村社區建設為平台，大力整合農村社區資源，構建以社區黨組織為核心、自治組織為主體、群團及經濟社會服務組織協同參與的農村基層社會管理新格局，有效提高農村社會管理和服務水平。以黨組織為核心，村民自治組織為主體，群團組織為紐帶，社會組織為補充，對社區居民進行再組織，提高農民的再組織程度。加大對農村社區的資源投入，合理確定農村社區的范圍，以利於優化公共資源配置，提高基礎設施和公共服務的共享度。以社區建設創新農村管理體制，建立健全農村社區居民委員會，理順鄉鎮機關、基層黨組織與居民自治組織之間的關系。通過設立社區服務中心，將鎮街層面的民政、勞動保障、醫療衛生、公安、綜治等管理服務資源，整合下沉到農村最基層。
4、強化鄉鎮政府提供社會事業的責任。變鄉鎮政府的行政管理職能為社會事業管理職能，並在財政、人才等方面給予必要的配備，提升服務能力。
（二）農村社會治安
適應農村社區建設的需要，廣泛動員社會力量，利用現代科學技術，完善農村社會治安防控體系。
一是完善平安創建機制。以基層平安創建活動為載體，進一步加強農村基層政法組織建設，大力推進農村警務改革，建立健全農村社會治安形勢分析評估機制，積極探索適合市場經濟特點的治安防范措施，建立健全適合農村治安特點的治安防控網絡體系，整合農村治安資源，開展形式多樣的治安巡邏和鄰裡守望，充分發揮農村治保會在群防群治中的主力軍作用。
二是完善農村警務體制。推進農村社區警務室建設，下沉警力，加強社區網格化管理，將司法職能延伸到基層，加強基層基礎工作。依靠鄉鎮黨委、政府，依靠村（社區）“兩委”，根據實際，結合警力情況，科學構建，合理配置，建立農村警務室，在行政村建立農村警務站，各基層派出所在自然屯建立警務聯絡點，在各自然屯設立治安中心戶。由警務室（站）具體指導村（社區）“兩委”組建社會治安防控組織工作。
三是建立和完善情報信息預警機制。要牢固樹立“情報主導警務”的理念，在鄉鎮村社建立三級調解網絡和信息員制度，確定一名社會治安信息員，構建區域性情報信息平台和治安信息網絡，及時全面掌握敵情、社情和民意，以便早發現、早報告、早處置，將一些案件消滅在萌芽狀態，化解在當地，解決在基層[39]。
四是完善實有人口管理機制。切實加強農村實有人口的控制，特別是實有人口的管理工作，把轄區內的實有人口納入管理范圍，重點掌控影響社會治安的特殊人群。加強對暫住人口、流動人口的登記與核查工作，切實掌握其動態，充分利用網上人口信息系統資源，發現打擊隱藏在其中的犯罪分子。在加強與勞務主要輸出地的溝通銜接，最大限度地減少返鄉人數的同時，建立務工人員失業返鄉監測機制，及時掌握返鄉務工人員的動態形勢。
五是加強農村道德建設。農村道德建設既是農村現代化的重要內容，也是實現農民現代化的重要條件，要緊緊圍繞建設社會主義新農村的目標，開展群眾性的道德建設活動和精神文明創建活動，宣傳勞動致富、科學致富光榮的新型道德風尚，鼓勵農民樹立公民意識和大局意識，促進城鄉文化互動，提高農村社會的文明程度。
（三）農村利益協調
國外在建立利益協調機制方面已經積累大量有益的經驗，一定程度上為我們解決當前利益矛盾問題提供了借鑒。這些經驗包括：利用稅收政策縮小收入差距﹔建立普遍性的社會保障體系保障社會底層的基本生活﹔開放的社會流動機制保持一個相對穩定的社會結構﹔通過集體談判機制緩和勞資矛盾與平衡勞資關系﹔擴大公民在公共政策制定中的參與，等等。在未來十年，中國農村利益協調體制的建立有如下三個重點內容：
一是暢通利益表達渠道。充分利用選舉、投票、村民自治、村民議事會和信訪等形式，使得各階層的利益訴求得到表達。積極鼓勵不同群體參加不同的協會或其他社會組織，創造更多的利益表達渠道。
二是維護農民合法的切身利益。充分尊重農民的土地權益，征用土地必須及時給予農民足額補償，使農民生活水平不降低、長遠生計有保障。加強農民工權益維護。推動集體談判機制，在行業或企業層面建立集體協商機制。為農民工提供教育、醫療衛生等方面的公共服務，為符合條件的轉為市民創造條件，切實維護農民工權益。
三是建立和完善社會矛盾糾紛“三調聯動”機制。構建矛盾糾紛防范體系，把維護好實現好農民群眾利益作為根本，努力構建農村社會利益整合的保障體系。積極推動群眾調解、司法調解、行政調解，扎實開展矛盾糾紛排查調處。成立鎮村矛盾糾紛調解中心，將司法服務網絡向鄉鎮、村（居、社區）組延伸，形成服務網絡和快速反應機制。
（四）農村公共安全
一是建立各專業部門為骨干力量、全社會共同參與的農村公共安全體制。這個體制應該包括公共安全信息監測預警體系、公共安全緊急狀態指揮體系、公共安全基金體系和公共安全物資儲備體系、公共安全專家顧問體系、公共安全信息傳播體系等等[40]。積極吸引基層群眾的參與，強化村民自身的群防群治功能，真正形成政府管理、社會參與的多元化公共安全體系。
二是加強農村地區災害監測預警預報體系。加大農村自然災害監測方面的投入，通過准確預測、提前設防、有效救助來減少損失。堅持預案在先，建立起涵蓋社會管理方方面面的防控預案﹔堅持風險評估，預測得准，防范得早，從源頭上控制社會風險的發生。
三是要加強應急管理。要按照“分類管理、分類負責、條塊結合、屬地為主”的原則，建立健全農村應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的農村應急管理機制，有效應對各種風險，提高危機處置能力。
（五）農村社會組織管理
一是充分發揮社會組織的作用。縣鄉兩級政府要進一步轉變政府職能，厘清政府管理與社會自治的邊界，將目前政府承擔的本應該由社會組織旅行的職能盡快轉移給社會組織。要在推進農村社會建設的過程中，大力發展社會組織，培育和鼓勵發展公益性、服務性社區民間組織，比如社區老年大學、老年文藝表演隊、藝術活動組等，在社會救助、優撫安置、勞動就業、社工工作、家政介紹、居民糾紛調解等等方面發揮作用，使社會組織成為農村社會管理的重要力量。
二是加大政策扶持。堅持“民辦、民管、民受益”的原則，大力培育“面向農村、服務農民、推動農業”的“服務三農”型社會組織，推動各級政府及各部門與社會組織進行多層次的合作，落實稅收優惠政策。同時，加大經費投入力度，建立農村社會組織發展投入保障機制、公共財政對農村社會組織的資助和獎勵機制、以項目為導向的政府購買服務機制。
三是加大對農村社會組織從業人員的培訓力度。不斷提高社會組織工作人員的業務素質，推動農村社會工作職業化，提高農村社會工作隊伍專業化水准，優化農村社會工作者的成長環境。
四是加大對農村社會組織的監督管理力度。制定社會組織法，制定社會組織行為規則，保障農村社會組織依法開展活動。建立社會化評估監督體系和失信懲戒機制，加強政府監督、公眾監督和社會監督，引導農村社會組織完善以章程為核心的內部治理結構，建立健全民主參與、民主管理、民主監督的制度，形成平等協商、誠信自律的運行機制[41]。
（六）加快建設服務型政府
一是明確建設農村服務型政府的關鍵內容。所謂服務型政府，實際上就是一個有效回應民眾公共需求的政府，因此必須擴大民眾的民主參與[42]。建立有效的民眾參與制度和公共需求表達機制，形成自下而、圍繞需求提供服務的機制。加快政企分開、政資分開、政事分開，政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。
二是建立公共財政體制。調整和優化政府支出結構，重點是不斷增加社會性公共服務支出。在國際上，服務型政府的一個基本標志是60%以上的財政預算要用於社會發展。調整公共支出的范圍，把生產投資型財政轉變為公共服務型財政[43]。
三是創新農村基本公共服務載體。建立為民服務中心、站、點和為民服務隊等組織，形成為民服務的“網底”。適當下移行政管理權力，給基層政府公共服務職責提供相應的人權、事權以及財權[44]。
（七）維護社會穩定
一是健全民主管理制度。加強村務民主監督小組、民主議事小組、民主理財小組等村民自治組織建設，充分發揮其作用，使村委會的各項工作置於群眾監督之下，給群眾一個明白，給干部一個清白。實行村務民主聽証、會計選聘等農村財務制度。全面提升“村務公開”透明度，切實保障村民應當享有的知情權，讓廣大群眾真正參與黨支部、村委會的重大決策和監督。就農民普遍關心的涉及切身利益的各類事務實行公開，如公開村級財務、工程承包審批、宅基地審批、荒山荒坡集體資產的拍賣和扶貧、救濟款物的發放等。
二是建立網格化聯系模式。發揮基層黨支部組織嚴密、覆蓋廣泛的優勢，第一時間傾聽群眾呼聲。建立網格化聯系群眾模式，使組織觸角延伸到農村的每個角落，包括科學劃分網格﹔組織黨群結對，形成“網中有格、定人定格、黨群互動、全面覆蓋”的格局[45]。
三是強化矛盾糾紛排查調處制度。充分發揮網絡矛盾糾紛的排查調查作用，力爭把矛盾發現在基層，解決在萌芽狀態，實現抓早、抓小，做到小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交。健全完善穩定形勢分析研判、治安形勢分析、重大事項社會穩定風險評估等工作機制，建立各類調解組織，落實“以房管人、以証管人、以業管人”的管理服務模式。
四是加強鄉風文明建設。加強農村基礎教育，提高農民科學文化素質。加強法制教育，完善村規民約，多層次、全方位地推進公民道德教育，培育具有現代公民意識的新型農民。
注釋：
[1]社會管理體制是國家就各種社會管理主體在社會生活、社會事務和社會關系中的地位作用、相互關系及運行方式而制定的一系列富有約束力的規則和程序性安排，其目的在於通過整合社會資源協同解決社會問題，規范社會運行，維護社會秩序。參見：何增科.中國社會管理體制改革與社會工作發展[M].社會管理與社會體制.北京：中國社會出版社，2008，1：2-8。
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[4]國家統計局，《新世紀實現新跨越新征程譜寫篇章》，2012-08-15.中新網
[5]郭振宗.加強農村社會管理的重大意義及對策[J].理論學刊.2007(10).
[6]加快改善農村民生[N].農民日報.2010-02-05（001）.
[7]鐘漲寶.社會轉型與農村社會管理機制創新[J].華中農業大學學報（社會科學版），2011(2):10.
[8]羅鋒.從資源汲取到以人為本：鄉村社會管理基礎變革[J].華中農業大學學報（社會科學版）.2011(2).
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[10]鐘漲寶、狄金華.社會轉型與農村社會管理機制創新[J].華中農業大學學報（社會科學版）. 2011(2):10.
[11]農村社區是相對傳統行政村和現代城市社區而言，在農村地域中結成的社會生活共同體。它以行政村或中心村等一定的地域為范圍，由以農民為主體的同質人口組成，並以多種社會關系和經濟關系相聯。農村社區是新時期在城鎮化過程和新農村建設中出現的一種適應農村形勢發展需要的全新的社會管理模式，它對於推動社會公共資源向農村傾斜、公共服務向農村覆蓋，讓廣大農民享有改革和發展成果，推進城鄉一體化進程，具有極其重要的意義。
[12] 楊炳瓏.農村社區建設體制機制研究.國家民政部基層政權和社區建設司網站，2010-01-22.
[13] 陳乾雄、莫華.重構利益協調機制與農村的穩定[J].重慶社會科學.2002(6).
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