黨的十七大報告指出：“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。”報告首次提出“住有所居”的目標。同時強調指出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”2008年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議所作的《政府工作報告》中，把“抓緊建立住房保障體系”、“堅定不移地推進住房改革和建設，讓人民群眾安居樂業”、“健全廉租住房制度，加快廉租住房建設”作為中國政府2008年的工作重點，並強調“今年中央用於廉租住房制度建設的資金68億元，比去年增加17億元”。安居才能樂業。切實解決與改善我國低收入居民家庭的住房問題，實現“人人享有適當住房”的目標，乃是構建社會主義和諧社會的重中之重。隨著住房制度改革攻堅階段的來臨，建立與完善我國的住房保障體系已迫在眉睫。

新加坡是東南亞地區成功解決住房問題的典范，是世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一，在住房保障制度方面很有特色。因此，比較研究國外尤其是周邊國家的住房保障制度，學習借鑒新加坡住房保障制度的成功經驗，對於構建與完善我國的住房保障體系無疑具有重大的啟示。

一、新加坡住房保障制度的主要內容及特點

在社會保障的最初目標設定方面，與世界上大多數國家首先關注和解決收入性保障問題不同，新加坡政府將其對國民的社會保障首先定位在“居者有其屋”上，這是由新加坡的國情所決定的。新加坡是一個多種族的移民國家，華人佔75.2％，馬來人13.6％，印度人8.8％，其他種族2.4％。國土面積僅有699.4平方公裡，卻居住著448萬常住人口，人口密度很大。在建國初期1959年自治時面臨著嚴重的“屋荒”，住房形勢十分嚴峻：當時200萬人口中有40%的人居住在貧民窟和窩棚內，大多數民眾隻能棲身於用木板和鐵皮搭建的棚屋之中，能夠住上像樣住房的人口僅佔居民總數的9%。人均住房面積隻有3.3平方米。惡劣的住房條件導致公共衛生狀況惡化和一系列社會問題，成為社會不穩定的重要因素，以至於政府將解決住房問題作為一項基本國策，在立國之初就提出了“居者有其屋”的口號，“我們的新社會，居者有其屋是關鍵”。時任新加坡總理李光耀指出：“我們將全力以赴去達致我們的目標：使每一個公民的家庭都擁有自己的家。”[i][①]

面對嚴重的屋荒，為解決居住及其引發的社會問題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發展局（Housing %26 Development Board，簡稱 HDB）。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋[ii][②]計劃，正式開啟新加坡的組屋年代。該計劃主要是由政府撥出國有土地和適當征用私有土地作為建房之用，同時由銀行和中央公積金局提供建房所需資金。在政府組屋計劃的實施中，建屋發展局、中央公積金局和銀行部門相互配合、協同運作、相得益彰。其具體做法是：

1.政府主導組屋的開發與建設，由建屋發展局具體實施。

新加坡是市場經濟國家，但住房的建設與分配並不完全通過市場來實現，而是由政府主導公共住宅的開發與建設。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其國人出色的管家和掌舵人，政府干預和介入很有本國特色。新加坡政府十分明確自身在解決住房問題上的責任，制定了符合其國情特點的住房政策和分階段建房計劃（每五年制定一個計劃），採取了一系列行政、法律、金融和財政手段，大規模興建公共住房。

新加坡建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃。“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山？”，該局將杜甫的詩句作為局訓，其目標一開始就非常明確，就是為低收入人群提供廉價房屋。在發展公共住宅方面，建屋發展局是起主導作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權力，它既代表政府行使權力，負責制定組屋發展規劃及房屋管理，實現“居者有其屋”的目標﹔同時又作為最大的房地產經營管理者，負責組屋施工建設工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。多年來，建屋發展局一直都是新加坡惟一獲授權的公共住屋機構，直到最近才有為數不多的私人發展商被允許參與公共房屋開發。

2.政府嚴格控制土地資源，為組屋建設提供了強有力的土地、資金保障。

土地是國家財富之源，也是組屋建設的基礎和命脈所在。新加坡土地分國家所有和個人所有兩種，其中國有土地佔土地總數的80%左右。新加坡政府將土地資源牢牢地掌握在手裡，確保土地供應。1966年，政府頒布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，規定政府有權征用私人土地用於國家建設，可在任何地方征用土地建造公共組屋﹔政府有權調整被征用土地的價格，價格規定后，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。根據該項法令，新加坡政府協助建屋發展局以遠低於市場價格的價格獲得開發土地，保証了大規模建設公共住屋所需的土地。

此外，為保証“居者有其屋”計劃的真正落實，新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持，支付大筆財政預算以維持組屋順暢運作。政府每年都為建屋發展局提供建屋發展貸款，此貸款是挂帳形式，政府不追索還債，而且其利率明顯低於市場利率。此外，政府對組屋的出售實行優惠，補貼虧損。為了保障普通老百姓能夠買得起，組屋售價是由政府根據中低收入階層的承受能力來確定，而不是靠成本來定價，其遠遠低於市場價格，由此造成建屋發展局的收支虧損。這部分損失，政府核准后每年都從財政預算中給予補貼。據統計，政府用於公共住房建設方面的年度投資總額從1987年的14億美元增加到1990年的77億美元，相當於1987年、1990年當年全部資本總額的21%和28%，GDP的7%和9%。[iii][③]而從政府開始撥款計算，至今累積的政府補助金總額已達159億新元。[iv][④]政府財政支撐是新加坡組屋政策得以順利實施的重要保障。

3.實行良性循環的公積金制度和住房公積金保障制度。

1955年，新加坡建立了中央公積金制度。這是一項全面的強制儲蓄制度，規定雇主（不論是私人機構還是國家機關）和雇員都必須以雇員的薪金為基數，按照法定的公積金繳納率將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，用於退休、住房、醫療、教育、投資增值等諸多方面。在新加坡，中央公積金制度與公共住房建設有著十分密切的關系，為保証“居者有其屋”計劃的實現發揮了重大作用，在興建政府組屋、解決住房問題方面成績最為顯著。

中央公積金制度在“組屋”建設中發揮著雙重作用。首先，完備的公積金制度成功地運用了人們的儲蓄積累，為國家提供了取之不盡的住宅建設資金。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲蓄存放在中央公積金局，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會員提款外，其余全部用於購買政府債券﹔公積金會員動用公積金儲蓄購買建屋發展局的政府組屋，以現金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項轉入國家手中，為政府建立了強大的資金儲備。政府利用部分公積金儲備，以貸款和補貼的形式注入建屋發展局的組屋建設，從而使建屋發展局有能力大規模地進行公共住房建設。這樣，中央公積金局實際上就為公共住宅建設提供了源源不斷的大量資金來源，由此形成了老百姓、政府和建屋發展局三者之間的良性循環。

不僅如此，住房公積金保障制度還有效地解決了老百姓無力購房的難題，進一步加速了公共住宅的建設與發展。為鼓勵低收入階層購買住房，1968年9月，中央公積金局推出了“公共住屋計劃”，規定公積金會員可動用公積金存款購買新的或是轉售的建屋發展局組屋。會員購買新組屋，能動用公積金普通戶頭的存款支付20%的按櫃金以及其余的購屋價。至於購買轉售組屋，會員則可在建屋發展局委任的估價師決定的情況下，利用公積金存款來支付組屋購價或是市場價，視何者為低。在這一計劃下，低收入會員可以動用其公積金普通賬戶的存款作為首期付款之用，不足之數由每月交納的公積金分期支付。如果普通賬戶的存款不足支付，可向建屋發展局貸款，用將來的公積金來償還。這項規定使低收入者既能購房又不影響生活，極大地促進了低收入者購房的積極性。該項規定最初隻針對最低收入家庭，1975年后政府對中等收入家庭放開了限制。1975年，在中等入息公寓計劃下，允許中等收入會員申請購買政府組屋。1981年6月，中央公積金局又實施了“私人住宅產業計劃”，允許會員使用公積金存款在新加坡購買私人住宅。“會員普通戶頭現有的存款和未來每月存入這一戶頭的公積金，都可以購買住宅產業，或是攤還產業貸款”。

總之，中央公積金制度在新加坡組屋建設中扮演了重要角色，使“國家建得起房，老百姓買得起房”，加速了“居者有其屋”計劃的實現。

4.以家庭收入水平為依據，實行公有住宅的合理配售政策。

自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以來，購房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法權益，實現公平、有序的市場分配原則，成為建屋發展局的重要課題。為此，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等均做出嚴格規定，按照公平原則進行合理分配。[v][⑤]

政府制定了不同收入水平居民的購屋准入政策，並隨著生活水平的提高調整收入頂限。在上世紀70年代，規定隻有月收入在1500新元以下者才可申請購買組屋﹔80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，這樣基本保証了80%以上中等收入的家庭能夠購買到廉價的組屋。而對高收入水平的家庭（家庭月總收入超過8000新元），建屋發展局不負責提供組屋，而是通過住房商品化方式解決，從房地產市場直接購買私宅。

在購買程序方面，一般來說，符合政府配房條件的住房，一律排隊等候政府分配住房。依購房者的經濟收入水平區分層次，低收入者可以廉價租房，中等收入者可以廉價購房，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，能夠適應不同收入水平居民的需要，確保他們買得起房。

此外，政府依據購房者的經濟收入水平區分層次，嚴格按照家庭收入情況來確定享受住房保障補貼的級別，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同。設計出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，體現出國家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。1994年，新加坡政府推出住房特別援助計劃。在該計劃實施的3年內，約有1.6萬個家庭受益。此外，為進一步援助低收入家庭，1994年，政府拿出3萬新元補助金，資助家庭月收入低於1500新元的家庭購買三房式組屋。[vi][⑥]

5.出台法律嚴格限制炒賣組屋，確保組屋政策的順利實施。

新加坡於上世紀60年代制定並實施了《新加坡建屋與發展法》，明確了政府發展公共住房的方針、目標。同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，從而逐步完善了住房法律體系。不僅解決了建房問題，而且有效地解決了公共住房的轉售轉租問題。

政府採取一系列措施嚴格限制炒賣組屋的行為。建屋發展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購買組屋的次數。規定新的組屋在購買5年之內不得轉售，也不能用於商業性經營。如果實在需要在5年內出售，必須到政府機構登記，不得自行在市場上出售。一個家庭隻能同時擁有一套組屋，如果要再購買新房子，舊組屋必須退出來，以防投機多佔，更不允許以投資為目的買房。所有申請租住組屋的人都需要持有有效期內的新加坡工作許可証或相關簽証﹔等等。由於嚴格執行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為，確保了組屋建設健康、有序地進行。

6.因地制宜，精心設計與管理，制定科學合理的住宅建設發展規劃。

公共住房的選址和布局關系到城市總體規劃的和諧。為此，建屋發展局的住宅發展計劃建立在綜合研究與分析的基礎上。首先要詳細分析歷年住宅建設的數量和銷售情況，核實申請購買組屋的家庭數量及其對戶型、地點的要求，以及各不同地區城市基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業機會，並預測今后5年的需求量，選擇最佳開發地點。根據預購組屋制度（Build-to-order），建屋發展局隻有在認購率達到70%，才會興建有關組屋。[vii][⑦]

根據新加坡人多地少的國情特點，建屋發展局在城市住宅建設的整體規劃上，始終堅持“避開大道，直取兩廂”的建設方針，避開房屋密集的市中心區，選擇城市邊緣地帶起步。這樣規劃不僅有利於居民的疏散，而且由於這些地區拆遷量少，地價與基地處理費用比較便宜，從而大大降低了組屋建設的開發成本。隻有在市區人口減少到一定程度、新區住宅充足的情況下，建屋局才會考慮集中力量進行舊城改造。在規劃設計小區和新建組屋時，既考慮建筑體形的高低錯落、色彩變化，又能充分利用室內面積合理布局，同時盡可能保存城市中的綠地，組屋小區內綠樹成陰，布局相對合理。新加坡政府規定，不同規模的居住區要配套建設不同規模的福利設施。在建屋局進行土地開發后，由各職能部門負責建設。因此，所有的居住小區都建有完善的配套設施，包括商業中心、銀行、學校、圖書館、劇院、診所等，在組屋小鎮周邊設有地鐵站、公交站。隨著地鐵等交通設施的發展，組屋建設呈現出由近及遠向外延伸的發展態勢。

應當指出的是，新加坡政府雖然主張通過國家的力量給予低收入階層一些照顧，以縮小社會的貧富差距，但卻反對實行歐洲福利國家的社會福利制度。它認為，過分的社會福利不利於競爭，會使人民產生對政府的過分依賴性﹔政府的主要責任是授人以“漁”，而不是送人以“魚”。因此，新加坡的住房福利政策不是搞“平均主義”，人人享受同樣的福利、買到同樣的房子，而是根據自己的能力來選擇購買大小、檔次、舒適程度不同因而造價也不同的住房。

新加坡政府集中了大量人力、物力和財力，經過長期不懈的努力，最終使住房問題得到根本解決。其組屋建設的發展過程經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質量的發展階段，成功完成了由量到質的提升，跨越了“有房住”，開始進入“住得更好”的階段。在建設初期，政府興建的是一房或二房式的組屋，主要採取租賃方式。1970年以后，隨著房屋短缺問題逐漸解決以及居民收入水平的提高，建屋發展局開始興建更寬敞舒適的組屋（三房式和四房式），主要是以購買組屋為主，租賃組屋則主要供給月收入800元以下低收入者。1978年—1988年建設綜合性社區，提供全面的、高質量的居住環境。1989年至今提升組屋檔次和服務，實行“組屋更新計劃”，開展老城改造。目前新加坡組屋主要以四房式和五房式為主，設施齊全，功能結構合理，居住環境優雅。據統計，自1960年以來，建屋發展局共興建組屋990，320套。[viii][⑧]居住在公共組屋的新加坡人口所佔比重從1965年的23%上升到1980年的68%、1990年的85%，並在整個20世紀90年代期間保持在大約86%。[ix][⑨]而據建屋發展局最新統計，2007年至2008年，約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中，[x][⑩]組屋政策真正成為“普惠性的政策”。

總之，科學高效的政府管理與投入，配之以嚴格縝密的法律法規，使新加坡的人居事業不斷發展。現在新加坡已經是舉世公認的“花園城市”，被聯合國評為最適合人類居住的國家之一，成為居民理想安居之所，有力地增進了多種族安居樂業、和諧相處，促進了和諧社會的建設，對維護社會穩定起到了積極作用。不僅如此，新加坡房地產業的日趨興旺，成為國民經濟的重要支柱和強有力的增長點，也帶動了整個國民經濟的良性循環。正如1984年新加坡總理李光耀在慶祝建國25周年的群眾大會上所說：“居者有其屋和公積金存款，是確保我國穩定的因素，也使新加坡人民的命運和國家以及政府的命運緊密地結合在一塊。”

二、新加坡住房保障制度帶給我們的啟示

新加坡獨特的住房保障制度在短短數十年內成功地解決了普通老百姓的住房難題，其住房保障制度很有特色與值得借鑒之處。通過考察新加坡住房保障體制的演進及其實施效果，新加坡數十年建設公共組屋所積累的有益經驗，對於我國建立與完善住房保障體系具有重要的借鑒意義。但新加坡與中國國情不同，筆者認為，中國住房保障體系的完善必須在立足於本國具體國情的基礎上，借鑒並汲取新加坡的有益經驗，從以下幾方面加以完善：

1.強化政府宏觀調控職能，健全以政府為主體的住房保障體系。

新加坡組屋政策的成功之處表現在政府主導、干預和介入，牢牢掌握了房地產市場的主動權，充分調動各種資源，通過合理組織有效地解決了大部分國民的住房問題。它給我們帶來的啟示就是：政府作為一國經濟的宏觀調控者，擔負著促進社會全面發展和保障全體居民的基本權利實現的職責。建立和完善住房保障制度是政府履行社會管理和公共服務職責的重要體現，是政府社會政策的重要組成部分，因此，政府應當成為構建住房保障體系的主體。

住房是一種特殊的商品，其價值大，許多家庭尤其是低收入家庭僅通過市場無力解決自身的住房問題。因此，全面解決住房問題不能完全依賴市場，政府應該介入，用各種方法進行干預。為此，政府作為公共住房保障制度的主體，應承擔起為中低收入家庭提供住房保障的責任，充分發揮政府的宏觀調控職能，以管理監督者和直接參與者的雙重身份干預住房市場，控制土地過量開發，遏制商品房價過快增長，通過政府的調控來彌補市場失靈，以滿足低收入住房困難家庭的基本居住需求。

溫家寶總理在新加坡訪問時強調：“對廉租房和經濟適用房，政府應提供和保障土地的需要，當然（這些）土地也要節約和集約使用。”國家如何控制土地將決定保障性住房能否大面積推廣。為此，政府應搞好土地合理供應、集約利用和管理，合理調整城市土地供給結構，加大公共住房土地供應，重點發展面向中低收入家庭的住房﹔要加大公共住房資金投入，大力提高財政支付能力，多渠道籌集住房保障資金，通過多種途徑加快解決低收入家庭的住房問題。與此同時，我們可以借鑒新加坡經驗，依法成立一個類似於新加坡建屋發展局的專門的社會保障性住房開發建設管理機構，在政府主導下負責保障性住房的開發建設、銷售和管理工作，以盡快解決低收入者的住房困難問題。[xi][11]

2.進一步完善住房公積金制度，提高住房公積金的功效。

如上所述，新加坡的中央公積金制度對解決老百姓住房，實現“居者有其屋”發揮了重要作用。這一資金運作模式為我們提供了寶貴思路。盡管我國於1999年頒布了《住房公積金管理條例》，2002年進行了修改，但我國的住房公積金制度還很不成熟，在許多方面有待於進一步完善。最突出的問題是住房公積金覆蓋率低，其受益者主要是中高收入人群，沒有覆蓋到所有城鎮職工特別是低收入人群，因而未能充分發揮住房公積金的功效。為此，我國住房公積金制度應借鑒新加坡經驗，從多方面加以完善。要進一步擴大住房公積金的社會覆蓋面，使其真正惠及低收入人群，切實提高住房公積金的功效﹔要強化公積金的強制儲蓄制度，適度提高公積金的繳存比例，擴大公積金的積累總量，解決公共住房建設的資金瓶頸問題，使政府可以利用這些資金建設經濟適用房和廉租房﹔同時還應積極發展住房儲蓄和政策性住房抵押貸款，完善貸款擔保機制，降低中低收入居民申請貸款的門檻，提高其購房能力，真正解決低收入家庭的住房困難。

此外，還要拓寬各級財政預算和社會捐贈等渠道，開拓多元化的住房融資渠道，形成多元化和較合理的籌資機制，通過多種途徑加快解決低收入家庭的住房困難。

3.立足國情發展住房保障，注意住房保障的漸進性、層次性，構建多層次的住房保障體系。

住房保障體系的建立是一個涉及面廣、難度大、周期長的系統工程，同時也是一個長期規劃、循序漸進、不斷完善的過程。縱觀新加坡住房保障的發展歷程，其“居者有其屋”計劃的實現是一個漸進過程，首先重點解決低收入家庭的住房問題，然后再逐步解決中等收入家庭的住房問題。我國更應如此。

我國作為一個發展中國家，總體經濟發展水平不高，中央和地方政府能用於住房保障的財力、物力有限，不可能在短期內大范圍地解決居民的住房問題。因此，必須立足國情發展住房保障，遵循“適宜保障”的原則，注意住房保障的漸進性、層次性，有步驟地解決中低收入家庭的住房問題。

為此，要認真界定住房保障的范圍，認定住房保障對象，隻為那些沒有能力解決住房問題的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要適應不同保障對象的具體需求，從住房供應結構和供應方式方面建立適應不同收入水平居民住房支付能力的、分層次的住房保障體系，對不同收入家庭實行不同標准的住房保障政策。具體來說，就是向最低生活保障線以下的住房困難家庭提供廉租住房，[xii][12]向中低收入家庭以及特定對象中的住房困難戶提供保障性商品住房。要加強經濟適用住房的建設和管理，增加房源供給。[xiii][13]此外，還應按照“動態調節”的原則，隨著經濟發展逐步擴大保障范圍，保障重點從最低收入者逐步擴大到中低收入群體。

4.加快我國住房保障立法工作，建立完善的住房保障法律體系，使住房保障走向法制化的軌道。

新加坡住房保障制度的成功之處在於立法明確、法制健全。在組屋建設的各個發展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計劃的貫徹實施，這是新加坡的一條重要經驗，也是其住房保障體系的主要內容和顯著特征。這些啟示我們，法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，完善的法律法規體系是穩步有序推進住房建設的根本保障。因此，住房保障制度的立法工作應該先行一步。

早在1998年12月，江澤民在中共中央社會保障與法制建設講座上強調指出：“必須十分重視和不斷加強社會保障的法制建設。世界上許多國家的實踐表明，基本的社會保險活動，都是以國家制定相關法律、法規和政策為手段來實施的。我們要努力把我們在發展社會保障方面長期積累的成功經驗，用法律形式確定下來。同時，要增強社會保障的法制建設的前瞻性和系統性。”[xiv][14]目前，我國還缺乏專門的住房保障法律法規。鑒於此，應盡快制定完善有關住房保障的法律規范，建立符合我國國情的、適應社會主義市場經濟發展需要的相對完整的住房保障法律體系。應當從法律上規定住房保障的對象、保障標准、保障水平、保障資金的來源﹔規定住房保障管理機構的設置及其職責權限﹔要制定住房保障基金管理法規，明確把住房保障資金列入財政預算，投入專項資金保証廉租房和經濟適用房的建設﹔應明確各級政府在解決居民住房問題中的責任。隻有這樣，才能確保住房保障政策的有效實施，加快實現十七大提出的“住有所居”的美好藍圖。