新加坡是世界上公認的住房問題解決得比較好的國家之一。因此，研究和借鑒新加坡低收入者住房保障制度的成功經驗，對於我們具有積極的借鑒意義。
一、新加坡住房保障制度的主要內容及特點
新加坡是一個多種族的移民國家，國土面積僅有699.4平方公裡，卻居住著448萬常住人口，人口密度很大。在建國初期1959年自治時面臨著嚴重的“屋荒”。惡劣的住房條件導致公共衛生狀況惡化和一系列社會問題，成為社會不穩定的重要因素。為解決居住及其引發的社會問題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋（類似於我國的廉租房和經濟適用房，是在政府主導下，由建屋發展局建設的公共住房）計劃。其具體做法是：
1.政府主導組屋的開發與建設，由建屋發展局具體實施。新加坡是市場經濟國家，但住房的開發與建設並不完全通過市場來實現，而是由政府主導。新加坡政府十分明確自身在解決住房問題上的責任，制定了符合其國情特點的住房政策和分階段建房計劃（每五年制定一個計劃），採取了一系列行政、法律、金融和財政手段，大規模興建公共住房。
新加坡建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃。在發展公共住宅方面，建屋發展局是起主導作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權力，它既代表政府行使權力，負責制定組屋發展規劃及房屋管理，實現“居者有其屋”的目標﹔同時又作為最大的房地產經營管理者，負責組屋施工建設工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。
2.政府嚴格控制土地資源，為組屋建設提供了強有力的土地、資金保障。土地是國家財富之源，也是組屋建設的基礎和命脈所在。新加坡土地分國家所有和個人所有兩種，其中國有土地佔土地總數的80%左右。新加坡政府將土地資源牢牢地掌握在手裡，確保土地供應。1966年，政府頒布了《土地征用法令》，規定政府有權征用私人土地用於國家建設，並有權調整被征用土地的價格。根據該項法令，新加坡政府協助建屋發展局以遠低於市場價格的價格獲得開發土地，保証了大規模建設組屋所需的土地。
與此同時，新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持。政府每年都為建屋發展局提供建屋發展貸款，此貸款是挂帳形式，政府不追索還債，而且其利率明顯低於市場利率。此外，為保障普通老百姓能夠買得起組屋，其售價是由政府根據中低收入階層的承受能力來確定，而不是靠成本來定價，其遠遠低於市場價格，由此造成建屋發展局的收支虧損。這部分損失，政府核准后每年都從財政預算中給予補貼。政府財政支撐是新加坡組屋政策得以順利實施的重要保障。
3.實行良性循環的公積金制度和住房公積金保障制度。1955年，新加坡建立了中央公積金制度。這是一項全面的強制儲蓄制度，規定雇主（不論是私人機構還是國家機關）和雇員都必須以雇員的薪金為基數，按照法定的公積金繳納率將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，用於退休、住房、醫療、教育等諸多方面。
中央公積金制度在“組屋”建設中發揮著雙重作用。首先，為公共住宅建設提供了源源不斷的大量資金來源。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲蓄存放在中央公積金局，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會員提款外，其余全部用於購買政府債券﹔公積金會員動用公積金儲蓄購買建屋發展局的政府組屋，以現金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項轉入國家手中，為政府建立了強大的資金儲備。政府利用部分公積金儲備，以貸款和補貼的形式注入建屋發展局的組屋建設，從而使建屋發展局有能力大規模地進行公共住房建設。
不僅如此，住房公積金保障制度還有效地解決了老百姓無力購房的難題，進一步加速了公共住宅的建設。為鼓勵低收入階層購買住房，1968年9月，中央公積金局推出了“公共住屋計劃”，規定公積金會員可動用公積金存款購買新的或是轉售的建屋發展局組屋，使低收入者既能購房又不影響生活，極大地促進了低收入者購房的積極性。該規定最初隻針對最低收入家庭，1975年后政府又對 中等收入家庭放開了限制，允許中等收入會員申請購買政府組屋。
4.以家庭收入水平為依據，實行公有住宅的合理配售政策。為搞好組屋的合理配售，保障低收入家庭的合法權益，實現公平、有序的市場分配原則，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等均做出嚴格規定，按照公平原則進行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的購屋准入政策，並隨著生活水平的提高調整收入頂限。在上世紀70年代，規定隻有月收入在1500新元以下者才可申請購買組屋﹔80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，以接納更多人購買。這樣基本保証了80%以上中等收入的家庭能夠購買到廉價的組屋。
此外，政府依據購房者的經濟收入水平區分層次，嚴格按照家庭收入情況來確定享受住房保障補貼的級別，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，設計出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，體現出國家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。
5.出台法律嚴格限制炒賣組屋，確保組屋政策的順利實施。新加坡於上世紀60年代制定並實施了《新加坡建屋與發展法》，同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，從而逐步完善了住房法律體系。政府採取了一系列措施嚴格限制炒賣組屋的行為。建屋發展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購買組屋的次數。規定新的組屋在購買5年之內不得轉售，也不能用於商業性經營。如果實在需要在5年內出售，必須到政府機構登記，不得自行在市場上出售。一個家庭隻能擁有一套組屋，如果要再購買新組屋，舊組屋必須退出來，以防投機多佔，更不允許以投資為目的買房。所有申請租住組屋的人都需要持有有效期內的新加坡工作許可証或相關簽証﹔等等。由於嚴格執行了上述措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為，確保了組屋建設健康、有序地進行。
6.因地制宜，精心設計與管理，制定科學合理的住宅建設發展規劃。公共住房的選址和布局關系到城市總體規劃的和諧。為此，建屋發展局的住宅發展計劃建立在綜合研究與分析的基礎上。首先要詳細分析歷年住宅建設的數量和銷售情況，核實申請購買組屋的家庭數量及其對戶型、地點的要求，以及不同地區城市基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業機會，並預測今后5年的需求量，選擇最佳開發地點。根據預購組屋制度，建屋發展局隻有在認購率達到70%，才會興建有關組屋。
根據新加坡人多地少的國情特點，建屋發展局在城市住宅建設的整體規劃上，始終堅持“避開大道，直取兩廂”的建設方針，即避開房屋密集的市中心區，選擇城市邊緣地帶起步。這樣規劃不僅有利於居民的疏散，而且由於這些地區拆遷量少，地價與基地處理費用比較便宜，從而大大降低了組屋建設的開發成本。此外，新加坡政府規定，不同規模的居住區要配套建設不同規模的福利設施。因此，所有的居住小區都建有完善的配套設施，包括商業中心、銀行、學校、圖書館、劇院、診所等，在組屋小鎮周邊設有地鐵站、公交站。
新加坡政府集中了大量人力、物力和財力，經過長期不懈的努力，最終使住房問題得到根本解決。其組屋建設的發展過程經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質量的發展階段，跨越了“有房住”，開始進入“住得更好”的階段。據最新統計，自1960年以來，建屋發展局共興建組屋990，320套。目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中，組屋政策真正成為“普惠性的政策”，有力地增進了多種族安居樂業、和諧相處，促進了社會建設，對維護社會穩定起到了積極作用。不僅如此，新加坡房地產業的日趨興旺，成為國民經濟的重要支柱和強有力的增長點，也帶動了整個國民經濟的良性循環。
二、新加坡住房保障制度經驗的啟示
1.強化政府宏觀調控職能，健全以政府為主體的住房保障體系。新加坡組屋政策的成功之處表現在政府主導、干預和介入，牢牢掌握了房地產市場的主動權，充分調動各種資源，通過合理組織有效地解決了中低收入國民的住房問題。它帶來的經驗啟示是：政府作為一國經濟的宏觀調控者，擔負著促進社會全面發展和保障全體國民的基本權利實現的職責，建立和完善住房保障制度是政府履行社會管理和公共服務職責的重要體現，因此，政府應當成為構建住房保障體系的主體。
住房是一種特殊的商品，其價值大，許多家庭尤其是低收入家庭僅通過市場無力解決自身的住房問題。因此，全面解決住房問題不能完全依賴市場，政府應該介入，充分發揮政府的宏觀調控職能，以管理監督者和直接參與者的雙重身份干預住房市場，控制土地過量開發，遏制商品房價過快增長，通過政府的調控來彌補市場失靈。
2.進一步完善住房公積金制度，切實提高住房公積金的功效。新加坡的中央公積金制度對解決國民住房問題，實現“居者有其屋”發揮了重要作用。這一資金運作模式為我們提供了寶貴思路。要進一步擴大住房公積金的社會覆蓋面，使其真正惠及低收入人群﹔要強化公積金的強制儲蓄制度，適度提高公積金的繳存比例，擴大公積金的積累總量，解決公共住房建設的資金瓶頸問題，使政府可以利用這些資金建設經濟適用房和廉租房﹔同時還應積極發展住房儲蓄和政策性住房抵押貸款，完善貸款擔保機制，降低中低收入居民申請貸款的門檻，提高其購房能力。
3.立足國情發展住房保障，注意住房保障的漸進性、層次性，構建多層次的住房保障體系。住房保障體系的建立是一個涉及面廣、難度大、周期長的系統工程，同時也是一個長期規劃、循序漸進、不斷完善的過程。應立足國情發展住房保障，遵循“適宜保障”的原則，注意住房保障的漸進性、層次性，有步驟地解決中低收入家庭的住房問題。要認真界定住房保障對象，隻為那些沒有能力解決住房問題的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要適應不同保障對象的具體需求，對不同收入家庭實行不同標准的住房保障政策。
4.加快住房保障立法工作，建立完善的住房保障法律體系，使住房保障走上法制化的軌道。新加坡住房保障制度的成功之處在於立法明確、法制健全。在組屋建設的各個發展階段，都通過立法的形式以確保“居者有其屋”計劃的貫徹實施，這是新加坡的一條重要經驗，也是其住房保障制度的主要內容和顯著特征。這些啟示我們，法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，完善的法律法規體系是穩步有序推進住房建設的根本保障。因此，住房保障制度的立法工作應該先行一步。
（來源：《紅旗文稿》2009年第5期）（作者單位：中央編譯局世界社會主義研究所）