法制是一個國家政治制度的重要組成部分,對於國家的政治發展具有重要意義。改革開放以來,我國黨和國家高度重視社會主義法制建設,法制建設事業不斷向前推進,取得了舉世矚目的成就,同時也積累了豐富的經驗。認真回顧和總結我國法制建設30年的歷史進程和經驗,對於當前建設社會主義法治國家以及政治文明建設具有重要的現實意義。
一、改革開放以來我國法制建設的主要成就
改革開放30年來,在黨中央的領導下,我國法制建設取得了舉世矚目的成就,主要表現在:
(一)厘清了執政黨與憲法和法律的關系,依法執政的觀念逐步確立
在建國后的相當長時期內,一直沒有正確處理好執政黨與憲法和法律的關系。黨的意志、黨的領導人的指示凌駕於憲法和法律之上,憲法和法律沒有應有的權威,以致發展到“文革”期間,不要法制“,砸爛公檢法”,國家的發展陷入了瀕臨崩潰的邊緣。改革開放后,充分吸取了這一沉痛歷史教訓,開始重視法制,嚴格按照憲法和法律管理國家各項事務。1982年憲法明確規定:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量,各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動准則,且負有維護憲法尊嚴、保証憲法實施的職責。”此外,中國共產黨和黨員干部都必須在憲法和法律的框架范圍內活動這一原則還寫入了修改后的黨章,這樣就逐步理順了執政黨和憲法與法律的關系,憲法和法律的權威逐步確立,黨依法執政的理念逐步形成。
正是由於擺正了黨與憲法和法律的關系,黨號召廣大黨員干部帶頭遵守憲法和法律,並嚴格在憲法和法律規定的范圍內活動,法治的觀念才逐步深入人心,我國的法制建設逐步走向了健康發展的軌道。這是改革開放30年來的法制建設取得的最突出的成就。
(二)立法進一步完善,民主立法、科學立法的水平不斷提高
1.立法進一步完善,法律體系進一步完備,已經基本形成中國特色社會主義法律體系。2008年3月8日,全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大一次會議上指出:“到目前為止,我國現行有效的法律共229件,涵蓋憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律部門;現行有效的行政法規近600件,地方性法規7000多件。以憲法為核心,以法律為主干,包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的,由七個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成。”①
2.具備了一定的立法經驗,民主立法、科學立法的水平不斷提高。改革開放30年來,在立法日臻完善的同時,全國人民代表大會及其常務委員會、國務院各部門、各地方人民政府等享有國家立法權或者享有制定法規權的部門,不斷提高立法技術,堅持民主立法、科學立法。對關系國計民生的重大法律召開立法聽証會,廣泛聽取人民群眾意見,具有了豐富的立法經驗,立法水平和立法質量不斷提高。
(三)司法機構和司法隊伍建設不斷完善,在建設社會主義法治國家中發揮了重要作用
30年來,我國的司法機構建設不斷完善,建立健全了以公安部門、檢察院和法院三位一體的司法體系。司法隊伍建設不斷加強,嚴格了職業准入,加強了教育培訓,隊伍專業化水平明顯提高;加強了司法隊伍的思想政治建設和紀律作風建設,隊伍形象不斷提升,為推進社會主義法制建設提供了堅強的生力軍。
在此基礎上,司法機關的司法職能得到加強,司法水平不斷提高。改革開放30年來,我國的司法機關辦理了數以千萬件計的各類案件,充分發揮了司法機關依法打擊犯罪,保護公民、法人和其他社會組織的合法權益,定紛止爭,化解各類社會矛盾,維護社會穩定的重要職能,保障了改革開放和經濟建設的順利進行。
(四)積極推進依法行政,依法行政意識和依法行政能力不斷增強
改革開放以來,在加強黨依法執政的同時,政府依法行政工作也取得了顯著成績。各級政府和政府各部門領導的法制觀念和依法行政意識不斷增強,依法行政的能力和水平在不斷提高。在行政執法方面,建立了嚴格的執法過錯責任追究制度,執法狀況不斷改善。尤其是近幾年來,國務院高度重視行政執法體制改革,強調各級行政機關要嚴格按照法定權限和程序行使職權,全面推進行政執法責任制,嚴格追究執法過錯責任。此外,行政執法監督工作不斷加強,監督體系不斷完善,確保了行政執法權力在“陽光下的運行”。
2004年3月,國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,明確用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標,標志著依法行政建設開始步入系統化、規范化的新階段。
(五)法律服務工作發展迅速,律師、公証事業不斷壯大
改革開放以來,伴隨我國法制建設的不斷發展,律師工作發展迅速。從1986年起,司法部開始舉辦全國律師資格考試,嚴把律師的進口關,提高律師的素質。1993年開始了律師制度的改革,實現了律師從“國家工作人員”到“社會法律工作者”的轉變。截止到2008年,我國律師事務所已經發展到13萬多家,律師隊伍發展到1413萬多人。②廣大律師積極介入經濟社會發展和人民生活的各個領域,不斷加強刑事辯護和民事代理工作,積極開展經濟和民商事務法律服務,辦理了大量的訴訟案件和非訴訟法律事務;不斷加強政府和企業法律顧問工作;對困難群體的法律救助服務工作也逐步開展,認真履行法律援助義務,辦理法律援助案件,為促進經濟社會發展、維護公民合法權益、維護社會和諧穩定、推動依法治國方略的實施做出了積極貢獻。
與此同時,伴隨改革開放和社會主義現代化建設進程,我國的公証事業也得到了較快發展。公証隊伍發展壯大,人員素質不斷提高,組織體系日趨健全,公証工作廣泛介入經濟社會生活的各個方面,服務領域不斷拓展,在推進依法治國、促進經濟發展、維護社會和諧穩定等方面的重要作用日益顯現。公証工作的法制化、規范化建設不斷推進,特別是2006年《公証法》的頒布實施,為公証事業的發展提供了更加完善的法律保障,初步形成了以《公証法》為核心的公証法律制度體系。
(六)法學教育和法律普及工作蓬勃發展,全民的法律素質明顯提高,法律意識增強
改革開放30年來,我們黨和國家非常重視普法工作和公民的法制教育工作。1986年以來,我國在全體公民中共開展了五個五年周期的普法教育活動,目前“五五”普法教育正在全國各地蓬勃展開,促進了全民法律素質的提高。中央政治局多次舉辦法制講座,中央領導以實際行動帶動了全社會學法、知法、守法、用法的良好風尚。絕大部分省(區、市)建立了公務員學法培訓、考試考核制度。絕大部分黨校和行政學院也把法學教學當作干部培訓的重要內容。全國各地共建立青少年法制教育基地3.5萬多個。目前正在開展的“五五”普法教育首次把農民列為重點對象,各地各部門積極組織開展農民工法制宣傳教育工作。這些都為建設社會主義法治國家奠定了堅實、良好的社會基礎和群眾基礎。
與此同時,為適應社會對於高等法學教育與法律人才的迫切需要,中國法學教育和法學研究呈現出前所未有的發展勢頭,獲得了突飛猛進的發展。目前全國已有600多所大學設有法學本科專業,330多所大學有法學碩士招生資格,在校的各類碩士研究生約有8萬人,為社會主義法制建設培養輸送了大批的法律人。
二、改革開放以來法制建設的主要經驗
(一)社會主義法制建設必須堅持黨的領導
黨的先進性和中國歷史發展的客觀必然性,決定了中國共產黨是建設中國特色社會主義事業的領導核心。改革開放30年的社會主義法制建設的實踐充分証明,中國的社會主義法制建設離不開中國共產黨的領導,正是堅持了黨的領導,我國的法制建設才取得了今天舉世矚目的成就。正如彭真同志所指出的:“憲法和法律的實施,要求進一步加強中國共產黨的領導,發揮共產黨員的模范帶頭作用。”③隻有堅持和加強黨的領導,才能保証社會主義法制建設的正確方向,才能保証法律的制定和實施能夠反映廣大人民群眾的利益和意志。
(二)必須正確處理黨的領導與依法治國的關系,把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來
改革開放以來,我國法制建設之所以取得了輝煌的成就,其中很重要的原因就在於我們既堅持了黨的領導,又維護了法律的權威,正確處理了黨的領導與依法治國的關系。進行社會主義法制建設,必須堅持黨的領導,這是法制建設健康發展的根本保証。但是,社會主義法制建設又必然要求法律具有至高無上的權威地位,任何權力都必須依法行使並受法律的約束,任何組織和個人都不得凌駕於憲法和法律之上,都不得享有超越憲法和法律之外的特權。這就要求我們必須把堅持黨的領導與維護憲法和法律的權威有機統一起來,把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。
(三)社會主義法制建設必須與社會主義民主政治相結合,二者相互促進
改革開放以來社會主義民主與社會主義法制建設的關系表明,社會主義民主與社會主義法制是相互依存、相互促進的。首先,社會主義法制建設必須以發展社會主義民主為基礎。“法律本身是經民主程序制定的,它體現著當家作主的人民的意志和利益,因此依法治國必須以民主為基礎,社會主義法治國家首先應當是民主國家。如果沒有民主,也就沒有真正意義上的依法治國和社會主義法治國家。社會主義法治國家的根本就在於,人民通過法定的民主程序當家作主,進行重大決策,管理國家大事。”④其次,社會主義民主建設必須以健全法制為保障。沒有法制作為保障的民主,也就不能確保實現民主,民主必須制度化、法律化。法制建設與民主政治建設的密切關系,正如一個硬幣的兩面,不可分割。建設社會主義法治國家必須與發展社會主義民主政治相結合,這是我國社會主義法制建設的一條重要寶貴經驗。
(四)必須把立足國情與借鑒國外優秀的法治成果有機結合起來
我國在進行社會主義法制建設的過程中,既立足於中國國情,又重視借鑒國外優秀的法治成果。西方國家已經有長達幾百年的法治歷史,建立起了比較完備的法治社會,在立法、執法、司法等方面積累了許多對人類社會有益的文明成果和成功經驗,具有一定的普適性。早在制定1982年憲法時,我們就吸收借鑒了國外優秀的法治成果。
在憲法制定過程中,憲法修改委員會秘書處非常注意收集各國的全套法典,當時僅憲法就收集了35個國家的。⑤其他如1996年刑訴法的修改、1997年刑法的修訂均吸收了外國立法的一些優秀成果。此外,在立法中引進國外的聽証制度,增強立法的民主性,提高立法質量,也是借鑒外國法治有益經驗的范例。總之,把立足中國國情與借鑒外國經驗有機結合起來,積極而不盲目地汲取西方發達國家的立法成果,是改革開放30年來中國法制建設取得豐碩成果的一條重要經驗。
三、法制建設中存在的問題及建議
改革開放30年來的法制建設,我們取得了公認的巨大成績,但應當清醒地看到,當前的法制建設中也存在一些問題與不足,離社會主義法治國家的目標還有很長的距離。
1.法制不完備,需要進一步完善立法。目前,我國的法律體系還需要進一步完善,一些重要的法律還沒有制定,如我國還沒有一部完整的《民法典》。此外,在許多重要的社會活動領域還缺乏必要的法律規范,如《新聞法》、《社團法》等。與此同時,隨著改革開放事業的發展,許多正__在實行的法律也需要根據社會發展的現實進一步修訂和完善。正如全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹所說:“在中國特色社會主義法律體系基本形成的條件下,立法工作的重點要從制定法律轉到根據國家改革開放的需要修改完善現行法律上來”“,我國的改革開放事業發展很快,法律往往滯后於社會的發展。要提高立法質量,需要對現行法律進行清理”。⑥
2.個別領導干部的法律意識還比較淡薄,執法、司法中的地方保護主義現象仍然存在。不可否認,中國幾千年封建社會“人治”的思想仍然產生影響,在個別地方、在一些人群甚至是一些領導干部思想中法律意識還比較淡薄,仍然存在“權大於法”的陳舊觀念,為了保護個人私利,或者為了保護地方利益,妄圖享有超越憲法和法律之外的特權,以言代法、以權代法、以權抗法的現象時有發生。
與此同時,在一些地方仍然存在行政執法、司法中的地方保護主義,為了保護本地區或本部門的利益,置國家法律法規於不顧,人為干預司法過程,或判決后不執行。地方保護主義嚴重干擾了憲法和法律的統一實施,損害了法制的權威與公正,影響極壞,危害極大,已成為法制建設中的一個突出問題。
3.司法能力、司法水平與社會對司法的需求之間矛盾突出,司法不公、司法腐敗的現象仍然存在。隨著改革開放的不斷深入,法制建設的不斷發展,公民法律意識不斷增強,全社會的司法需求不斷增多,人民群眾迫切需要司法機關不斷提高司法效率,提高司法能力和水平。但另一方面,司法機關的隊伍建設、人員素質、執法觀念、辦案質量和水平等還不能滿足廣大人民群眾的上述司法需求。表現在:一方面,司法人員的數量增長速度跟不上案件數量的增長速度,法官、檢察官經常處於一種超負荷的工作狀態,某種程度上影響了工作質量;另一方面,有些司法人員執法觀念陳舊,法治意識、職業道德意識淡薄,司法不公,司法不廉,甚至執法犯法。此外,在司法為民方面,還需要通過改革訴訟收費制度,真正讓經濟困難的群眾也能打得起官司,普享法律公平正義的陽光。上述問題的存在,表明我國法制建設進程中人民群眾日益增長的司法需求與現有的司法能力和水平之間的深刻矛盾,需要在不斷推進法制建設中予以解決。
針對上述問題,當前的法制建設應從以下幾方面加以努力和推進:
1.堅持民主立法、科學立法的原則,進一步加強立法工作。
加強立法工作是實施依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的基本要求。要進一步加強和改進立法工作,抓緊制定社會經濟發展和政治發展所必需的新法律,及時修訂不合時宜的法律條文,改善立法程序,提高立法質量。為此,必須堅持民主立法、科學立法的原則。法的民主性,解決的是法律集中人民共同意志的問題。民主立法要求按照法定程序,堅持走群眾路線,充分發揚民主,廣泛聽取各方面意見,通過多種渠道和方式,擴大公民對立法的有序參與,隻有這樣才能保証法律的制定和實施具有堅實的群眾基礎。法的科學性,解決的是法律所反映的社會規律性問題。科學立法要求以科學理論為指導,通過深入調查研究,充分論証,隻有這樣才能保証法律符合實際,反映法律調整社會關系的規律和法律體系的內在邏輯。
2.加大立法、司法和執法過程中公民參與和公眾監督的力度,形成有中國特色的法律監督體系。
權力不受監督和制約,必然導致專斷和濫用,必然導致腐敗。要從多個環節入手,綜合運用各種監督形式,增強監督合力和實效。要在強化國家權力機關的法律監督職能、充分發揮檢察機關的國家法律監督機關的作用、進一步完善行政機關內部監督機制的同時,高度重視、大力完善社會監督體系,加大立法、司法和執法過程中公民參與和公眾監督的力度,充分發揮新聞媒體等社會輿論監督體系的重要作用,進一步增強行政執法的民主性和公開性,為建設法治國家提供良好的社會環境。
3.加強法制教育,強化全體公民尤其是黨員領導干部的法治意識,培育社會主義的法治精神和法治文化。
法治的決定力量來自公民的從法意識,法治的進步依靠的是全社會法律意識的形成和提高。因此,深入進行法制教育,培育全體公民的法治意識和法治觀念是全面落實依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的根本所在。但是,我們必須看到長期的封建社會對於我國實行法治的消極影響“,重人治、輕法治”、“權大於法”的思想和觀念的消除,將是一個長期的過程。這就要求我們堅持法制宣傳教育一刻也不能放鬆,形成長期化、制度化。尤其是黨員領導干部在學法、用法、維護憲法和法律的權威,堅持依法辦事方面更要做出表率。在我國的文化傳統和現實生活中,政府和官員的所作所為具有特殊的示范作用。黨員領導干部的法律意識增強了,依法執政、依法行政的水平提高了,可以帶動全社會形成尊法、守法的良好風尚,為建設社會主義法治國家奠定堅實的社會基礎。
4.堅持依法治國與以德治國相結合,重視社會主義道德建設對法制建設的促進作用。
法治與德治相輔相成、相互促進,是一個緊密結合的整體。社會主義道德對社會主義法的促進作用主要體現在以下三點:一是社會主義道德為社會主義立法提供道義基礎和評價准則,以其不斷的進步促進法律的完善和發展;二是社會主義道德為社會主義法的實施提供心理基礎和道義支持,以其特有的精神力量保障法律的實現;三是社會主義道德為社會主義法彌補空缺和不足,以其獨特的作用機制實現對社會生活的輔助性調整。
因此,我們應當重視社會主義道德對法制建設的促進作用。
正如有學者所言:“在依法治國的方略指導之下,加快道德建設是一項緊迫的任務。中國是一個道德底蘊深厚的國家,繼承和弘揚本民族的優良道德傳統,是建設新道德的重要起點,而新的道德建設無疑是實施法治的重要保証。”⑦因此,我們應當把法制建設與道德建設、依法治國與以德治國有機結合起來,在加強社會主義法制建設的同時,也要重視道德建設,在全社會形成知榮辱、講正氣、促和諧的風尚,形成遵紀守法的良好社會氛圍。
最后,還要積極推進司法體制的改革,從制度上保証司法的相對獨立,保障人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權和檢察權,最大限度地消除司法不公和地方保護主義,確保憲法和法律的統一實施,實現司法公正。
注釋:
①《中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第一次會議文件匯編》人民出版社2008年版第161頁。
②吳愛英《進一步加強律師工作,服務黨和國家工作大局》,載於《中國司法》2008年第6期。
③《彭真文選》人民出版社1991年版第482—490頁。
④《中共中央法制講座匯編》法律出版社1998年版第123頁。
⑤《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》(下)中央文獻出版社1997年版第436頁。
⑥參見光明網2008年7月25日。
⑦參見張晉藩《依法治國是歷史發展的必然———二十世紀中國法治回眸》,載於《中國法學》1998年第4期。
（來源：《當代世界與社會主義》2008年第5期）（作者單位：中央編譯局世界所）