新加坡實行的社會保障制度，是以1955年建立的中央公積金制度為主體的。中央公積金制度是政府立法強制個人儲蓄，採取完全積累模式和集中管理模式的社會保障制度。它是一項行之有效的社會保障制度，在其50多年的運作過程中日趨成熟、完善，已由最初的退休養老儲蓄計劃逐漸發展成為集養老、醫療、住房、家庭保障、教育與資產增值等多種功能為一體的綜合性社會保障體系，被認為是東亞乃至世界范圍內社會保障制度成功運行的典范。
一、新加坡的社會保障管理體制
社會保障管理體制是社會保障有效實施的關鍵。嚴格規范、富有成效的基金管理是新加坡中央公積金制度成功運行的重要保障。新加坡政府對中央公積金實行嚴格的管理制度，並做到立法先行。
（一）中央公積金的管理體制
公積金的規模龐大並且所提供的服務眾多，因此，如何有效地管理公積金以使機構順暢
運作至關重要。為此，新加坡政府建立了一整套較成熟的法律規范，對整個制度的運行過程實施嚴格周密的法律監督與管理。公積金制度運作的法律依據是1953年通過的《中央公積金法令》，對中央公積金的繳費率、公積金會員的責任和義務、公積金的提取與使用等均做出明確的法律規定。對於違反公積金條例者，中央公積金局依法追究其責任。
依據該法令，1955年，新加坡政府設立了中央公積金管理局。作為公積金制度的管理機構，中央公積金局以國家立法為前提，並在勞工部制定基本方針政策的基礎上，負責整個公積金的管理運行，對公積金實行規范化、制度化和企業化管理。中央公積金局雖然隸屬於勞工部，但是一個獨立的具有半官方性質的機構，依法獨立工作，其它部門不得干預其日常事務。中央公積金局採用現代公司結構——董事會領導下的總經理負責制。董事會為最高管理機構，下設財金委員會和規劃決策會，負責制定重要的保障政策，其中比較重大的保障計劃需經勞工部批准。董事會由董事會主席、總經理和其它10名董事會成員組成。其中董事會主席和總經理由勞工部任命，任期3年，日常工作由總經理負責。董事會成員由政府代表、雇主代表、雇員代表和專家等所謂的“中性人士”四方組成，從而確保其制定的有關政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志。他們對公積金的各種計劃進行審核和監督，確保公積金的合理使用。
中央公積金管理局本身是一個准金融機構，下設內務審計部、會員服務部、信息技術服務部、政策與公司發展部、人事部等部門，在這些部門下還有許多分支機構，主要負責公積金的匯集、結算、使用和儲存等。公積金管理局是一個獨立的系統，對公積金的管理獨立於新加坡政府的財政之外，單獨核算，自負盈虧，不受政府財政收支豐歉的影響。政府財政無權動用公積金款項，隻能以政府債券的形式有償借用並如期歸還，但卻負有擔保公積金價值、償付公積金貶值損失的義務。
（二）中央公積金的繳納與分配
新加坡的公積金制度實行會員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局的會員，無論是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金。由中央公積金局加上每月應得利息，一並記入每個公積金會員的賬戶，專戶專儲。公積金會員的存款採用個人賬戶集中管理的辦法，其賬戶每年都經過國家審計局審計並對外公開，使這一制度的透明度大，監督和約束機制強。與此同時，政府公積金各項費用的收支、管理、運營的情況透明度也很高，有利於監督、管理和宏觀調控。
公積金的繳費率並不是一成不變的，而是根據國家經濟發展的變化情況不斷予以調整。與此同時，政府還針對不同年齡的雇員制定了不同的繳費率，隨著雇員年齡增長，公積金的繳費率相應降低。
在資金分配上，根據《中央公積金法令》，55歲以下的會員擁有的個人賬戶分為三部分：一是普通賬戶，可用於購置政府組屋、支付獲准情況下的投資、保險和教育支出以及轉撥款項填補父母或配偶的退休戶頭﹔二是保健儲蓄賬戶，主要用於支付本人及直系親屬住院醫療費用﹔三是特別賬戶，隻限於養老和特殊情況下的應急支出，一般在退休前不能動用。會員年滿55歲時，普通賬戶和特別賬戶向退休賬戶轉換，此時的個人賬戶就由兩個賬戶組成，即退休賬戶和保健儲蓄賬戶。會員除保留一筆最低存款留在退休賬戶以備晚年之用外，其余存款可全部提出。會員如果終身殘廢或永久離開新加坡，可以提前提取公積金存款。如果會員在規定年齡前不幸逝世，那麼他的公積金存款可移交指定受益人繼承。
（三）中央公積金的投資與運作
如上所述，新加坡對社會保障基金實行集中管理體制，公積金集中於中央公積金局統一管理。中央公積金局將歸集的公積金除用於支付公積金費用開支和利息外，其結存款項的大部分用於購買政府債券、投資公共住宅、股票以及基礎設施建設，並開始用作對國外的投資，千方百計使其保值增值。
中央公積金的具體投資運營是由新加坡貨幣管理局和新加坡政府投資管理公司負責。其中，新加坡貨幣管理局負責中央公積金對國債和銀行存款的投資管理。而新加坡政府投資管理公司則負責把積累的公積金投資於國內的住房和基礎設施建設，並把大量資金投資於外國資產以獲取較高的收益，成為新加坡龐大的外匯儲備的一個重要來源。新加坡政府注重公積金投資安全，並以實際持有的資產儲備作擔保。這就保証了公積金存款的良好信譽，其穩妥程度超過新加坡的私人銀行，成為獨立穩定而信譽高的儲金。
中央公積金局還實施了一系列投資計劃以促進公積金資產的保值增值，主要包括：新加坡巴士有限公司股票計劃、非住宅產業計劃、基本投資和增進投資計劃、填補購股計劃等。此外，從上世紀70年代起，公積金局鼓勵會員自己選擇投資，給予會員一定程度上的投資選擇權。會員可以根據自己的公積金儲蓄情況自主選擇投資於各種類型的金融工具，包括股票、基金、政府債券、房地產、保險等，也可委托政府進行管理獲取穩定的收益。這樣不僅分散了風險，而且也避免了公積金局的直接投資責任。
（四）建屋發展局——新加坡低收入者住房保障制度的具體實施者
新加坡低收入者住房保障制度在短短數十年內成功地解決了普通老百姓的住房難題，並且實現了住房由量到質的提升，成為世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一。其中建屋發展局作為低收入者住房保障制度的具體實施者發揮了巨大作用。1960年，新加坡政府宣布成立建屋發展局。建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃。在發展公共住宅方面，建屋發展局是起主導作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權力，它既代表政府行使權力，負責制定組屋發展規劃及房屋管理，實現“居者有其屋”的目標﹔同時又作為最大的房地產經營管理者，負責組屋施工建設工程、房屋出售和出租，因此肩負著多重職能。多年來，建屋發展局一直是新加坡惟一獲授權的公共住屋機構，直到最近才有為數不多的私人發展商被允許參與公共房屋開發。
二、新加坡社會保障管理體制的特點與評價
從上述新加坡中央公積金管理體制與運作看，其特點與優勢主要體現在以下幾點：
（一）社會保障立法先行，制度運行法制化
綜觀新加坡社會保障制度的建立與發展，立法先行、制度運行法制化是其中央公積金制度成功實施的重要保証。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據來實施社會保障制度。整個公積金制度在《中央公積金法令》的規范下有條不紊地施行，表現出高度的自覺性和規范性。並且隨著經濟的發展以及國民對社會保障需求的日益擴大，不斷對有關法律法規進行修訂。
此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在於立法明確、法制健全。新加坡於上世紀60年代制定並實施了《新加坡建屋與發展法》，明確了政府發展公共住房的責任、方針及目標。同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，從而逐步完善了住房法律體系。在組屋建設的各個發展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計劃的貫徹實施。
（二）集中管理模式簡便、高效，降低了管理成本
新加坡對公積金採取相對集中的管理體制。在社會保障制度實施過程中，政府只是充當了一般政策指導與監督，由半官方性質的公積金局具體負責，社會保障管理機構精簡統一。避免了“多頭管理，各自為政”的局面，提高了管理效率，降低了管理成本，其管理成本比英美等採取分散化管理體制的國家低得多。
（三）有利於形成社會保障監督機制
新加坡社會保障管理體制由於勞工部制定政策並進行監督而不參與具體事務，相對獨立的中央公積金管理局制定具體政策並承擔一些日常事務，但把大量的投資管理職能交給了貨幣管理局和政府投資管理公司並對其進行監督，所以能夠形成一個多方相互制約、相互監督機制。既有效地遏制了腐敗行為，又保証了制度的運作高效。
（四）中央公積金局對資金管理全面周到，兼顧多方利益
綜觀新加坡中央公積金制度的管理與運作，可以看到公積金局管理全面與周到之處：一是在指導思想上，既考慮到公積金使用范圍的廣泛性和綜合效益，以使公積金發揮更大的作用﹔又通過最低存款計劃、最低存款填補計劃等措施，保障國民安享退休生活，以確保中央公積金制度的基本宗旨不變。二是在具體措施上，既鼓勵會員積極參加國家建設投資，又採取了降低風險的一些措施，在每一個核准投資計劃裡訂立保護措施，確保會員在投資失利的情況下不至於變得身無分文，以防會員的辛苦積蓄付之東流。
三、對中國的改革啟示
建立一個完善的社會保障管理體制，使社會保障的管理運行規范暢通，是我們努力追求的目標。近年來，我國對社會保障體制採取了一系列改革措施，在制度建設上進行了一系列探索。中央公積金低成本的集中基金管理模式、簡便高效的管理體制以及多樣化的投資為中國進行社會保障體制改革提供了很好的思路和富有價值的借鑒。但新加坡與中國國情不同，因此，中國社會保障管理體制的改革必須在立足於本國具體國情的基礎上，借鑒新加坡的有益經驗，從以下方面加以完善：
（一）加快社會保障立法建設，完善相關法律規范，確保社會保障制度依法有序運行
法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，法制化是建立與發展社會保障制度的必由之路。隻有通過法制化，才能使社會保障主體的權利、義務和職責明確﹔才能確保國民應享受的社會保障權益﹔才能提高社會保障制度的嚴肅性、穩定性與可操作性，確保該制度依法有序運行。但在我國，盡管各種社會保險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規范，社會保障的運行機制缺乏有效的法律管理和監督。當前，我國社會保障體系建設中遇到的許多矛盾和問題，都與法律不夠健全、監察執法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有關。
因此，應當加快我國社會保障立法的進程，完善相關法律規范，增強社會保障的強制性、權威性和穩定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地發展。當務之急是抓緊制定一部系統的、適應中國國情的社會保障基本法典，涵蓋各項社會保障活動的准則，為依法管理社會保障工作提供有力的法律依據。2008年12月28日，根據全國人大常委會委員長會議的決定，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《社會保險法（草案）》及關於草案修改情況的匯報，廣泛征求各方面意見和建議。這是我國在社會保障法制建設方面取得的階段性成就。此外，還應加快我國住房保障立法工作。從法律上規定住房保障的對象、保障標准、保障水平、保障資金的來源﹔規定住房保障管理機構的設置及其職責權限﹔要制定住房保障基金管理法規，明確把住房保障資金列入財政預算，投入專項資金保証廉租房和經濟適用房的建設﹔應明確各級政府在解決居民住房問題中的責任。
（二）加強國家對社保基金的統一領導和宏觀調控，實行相對集中的基金管理模式
社會保障基金是社會保障制度建設的基礎和命脈。在新加坡，中央公積金低成本的集中基金管理模式、富有成效的基金管理體制是公積金制度成功運行的重要保障。而我國目前社會保障基金多頭管理，職責不清，基金分散，管理開支大。為此，可以學習借鑒新加坡經驗，加強國家對社會保障基金的統一領導和宏觀調控，建立一個政府主導下的類似於新加坡中央公積金局的統一的社會保障管理機構﹔實行相對集中的基金管理模式，逐步將現有養老金、醫療賬戶和住房公積金納入統一的社會保障體系中，以便統籌管理和提高資金效率。
（三）設立社會保障基金運營機構，運用經濟手段，進行有效投資
新加坡的中央公積金投資兼顧了眾多目標，在實現基金自身的保值增值的同時，為整個國家社會經濟的發展做出了突出的貢獻。社會保障基金投資必須以基金保值增值為基本目標，這是由社保基金的本質特征所決定的。根據我國目前社會保障發展水平，可以由國家設立專門的社會保障基金運營機構，具體負責基金的投資和運營，以實現基金的保值增值。有計劃地將尚未使用的社會保障基金轉為建設資金，進行有效的投資，用於基礎設施建設，或用在其它有效益的經濟建設項目上。應積極探索與不同社會保險項目相適應的不同類別的基金投資方式，確保收益最大化。
（四）健全社會保障監督管理機制
要加強對社會保障基金的監督管理，加強監督機制建設，發揮行政監督、專門監督和社會監督的協同作用，建立起一個多部門協同監管和齊抓共管的高效的社保基金監管體制，對基金的收支、管理和投資運營進行監督，確保基金運營的廉潔高效。
（作者單位：中央編譯局世界所）