改革開放30年來，中國經濟持續高速增長，但發展中出現的社會問題也日益凸顯。由於社會轉型和體制轉軌，積累了許多經濟社會發展問題，對社會保障制度建設提出了新的要求。正如丹麥著名學者考斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）所指出的：“與西方的情況一樣，中國正在經歷一場大規模的迅速變革，反過來，它也帶來了新的風險和新的需求，這就為昔日建立的服務於不同風險結構的社會保障體系提出了一個直接的挑戰。因此可以說這個挑戰是對社會福利這個“建筑藝術”的重塑（redesign）。”^[1]中共十六屆六中全會明確提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的戰略目標。當前，中國社會保障制度的改革正處於關鍵階段，制度建設和改革的任務十分繁重。

“他山之石，可以攻玉”。亞洲周邊國家和地區社會文化、歷史傳統和經濟發展水平與我國相似或接近，與西方發達國家的經驗相比，它們的某些成功經驗和做法，對於我們的“吸收”和“借鑒”也許更有直接現實性。為此，我們選取亞洲有代表性的國家和地區：發達國家的代表——日本，新興工業化國家和地區代表——新加坡、香港、台灣，與中國國情十分相似的發展中國家代表——印度，深入研究、比較分析其社會保障制度建設的共性和特點，探求其內在的規律性以及對完善我國社會保障制度的借鑒與啟迪意義，即把中國的發展放到亞洲地區范圍內，尋找社會保障制度發展的一般規律和在中國的適用范圍。

一、亞洲國家和地區社會保障制度的主要特征

眾所周知，任何國家的社會保障都是建立在本國特定的社會政治制度、經濟發展水平以及傳統文化背景基礎之上並受一定的理論指導的。也就是說，社會保障制度模式選擇受到多種因素制約。亞洲國家和地區社會保障制度無疑與其政治、經濟、社會、文化等“本土”因素有著許多內在的邏輯聯系，在長期的發展進程中，逐步形成了有別於歐美傳統社會保障模式的一些重要特點。

　　1．社會保障模式呈多元化特征

自20世紀六、七十年代以來，新加坡、日本、印度和中國的香港、台灣地區的社會保障制度獲得了長足的發展。在社會保障制度形成和發展過程中，由於不同國家和地區的政治體制、經濟發展水平、歷史文化傳統、社會價值觀念乃至治國理念等多種因素的差異性的存在，導致在社會保障的政策理念、制度設計、實施方式及運行管理方面的差異，因而形成了具有不同特色的制度模式，可謂特色紛呈。

新加坡選擇了獨特的公積金模式。早在1955年，新加坡實施了中央公積金制度。它是政府立法強制個人儲蓄，採取完全積累模式和集中管理模式的社會保障制度，是一種自助性的社會保障模式，因不具有收入再分配功能而受到國際社會的質疑。中央公積金制度成功解決了新加坡國民養老、住房、醫療等社會難題，成為一項行之有效、獨具特色的社會保障體系，是發展中國家在不斷探索中所形成的迥異於福利國家模式和傳統社會保險模式的另一種社會保障模式。

日本是一種亞洲型的福利國家。日本社會保障制度雖然起步較晚，但發展較快，其社會保障制度伴隨經濟發展而日臻完善，已經建立起了比較完善的多層次的社會保障制度。包括社會保險、社會福祉、公共扶助和醫療公共衛生等四個部分，涉及諸如年金保險、醫療健康保險、護理保險、雇佣失業保險、勞動者災害保險、兒童福祉、障礙者福祉、母子福祉、老人福祉等40多項制度。這些制度涉及日本國民生活的各個領域，幾乎覆蓋了所有國民，日本也因此成為亞洲國家中保障制度比較完備、保障水平較高的國家。

印度作為亞洲發展中國家，與中國國情十分相似。在長期探索和發展過程中，逐步形成了獨具特色的社會保障制度。主要表現在：從自身國情出發，重視對農民等貧困人口的社會保障﹔關注對婦女、兒童及殘障人士等社會弱勢群體的社會保障﹔實行以全民免費醫療為基礎的醫療保障制度，逐年加大對農民和城市貧民群體醫療保障的力度。

香港地區社會保障制度的發展比較特殊。直到20世紀五、六十年代，香港社會保障制度帶有濃厚的社會慈善性質，港英政府在社會保障體系構建中基本上處於缺位狀態，直到60年代后期才逐步介入。同時由於港英政府奉行“大市場、小政府”的自由放任經濟政策，對社會保障始終強調低供給的原則，強調保障的貧困救助性質，因此社會救助制度在香港長期發揮著非常重要的社會保障功能，而以社會保險為核心的社會保障制度安排，在香港發展非常有限。

台灣地區的社會保障制度產生於20世紀50年代，與其他國家和地區有所不同的是，走的是一條反福利國家的道路。最初隻側重於“軍、公、教”等特定階層，而忽略了社會上的弱勢群體——殘疾人、老人、兒童以及失業人員。因此，高水平福利保障、低水平福利保障與缺乏福利保障的群體現象在台灣並存，福利資源分配不平等與階層化傾向比較明顯。20世紀80年代末以來，台灣進入政治轉型期，開始由原來的威權政治轉向民主政治。由於政治向民主化的轉型和民間力量施加的壓力，台灣政府開始實施普遍性福利，如1995年的全民健康保險，台灣的社會福利模式也開始了從選擇式到全民式的轉型。

此外，上述國家和地區還從各自的歷史和現實條件出發，建立了各具特色的社會保障項目類型。例如：新加坡和香港地區旨在改善低收入者住房狀況的住房保障制度﹔日本雙層次模式的養老保險制度，即：第一層次是覆蓋所有公民的國民年金制度，又稱基礎年金，第二層次是與就業收入相關聯的雇員年金制度﹔日本的含有失業預防和增進勞動者福利功能的雇佣保險制度﹔印度的全民免費醫療制度和面向農村貧困人口的社會保障措施，以及台灣地區的全民健康保險制度﹔等等。它們構成了亞洲國家和地區內容豐富的社會保障制度“資料庫”。

上述亞洲國家和地區社會保障模式的多元化特征，一方面表明了它們在建設自己的社會保障制度時堅持走自己的路，沒有盲從﹔另一方面也表明了不同的國情條件對社會保障制度的影響及客觀制約作用。

2．社會保障制度起步較晚，歷史較短，保障標准和水平不高

與歐洲社會保障體系一百多年的歷史相比，亞洲國家和地區社會保障制度普遍在二戰以

后才逐步建立發展起來，起步較晚，歷史較短，總體水平不高。此外，與歐洲發達國家社會保障水平通常伴隨著經濟發展而同步提高不同，亞洲國家和地區除日本外，社會保障制度發展普遍滯后於經濟的發展，社會保障水平的提高速度低於經濟增長速度。其中既有歷史文化傳統原因，也有優先發展經濟等方面原因。

二戰后，亞洲國家和地區把經濟增長作為第一要務，不約而同地選擇了經濟增長優先的低福利政策取向。它們把社會福利看成是經濟增長的負擔，認為高福利的政策制度會增加企業的負擔和生產成本，削弱國際競爭力，進而影響經濟發展。這在新加坡、香港和台灣等新興工業化國家和地區表現尤為突出。於是出現這樣一個現象：這些國家的經濟在持續快速增長，人均GDP已接近或達到發達國家的水平，但社會保障水平沒有伴隨經濟增長而同步提高，社會保障支出在政府財政支出總額中的比重大大低於發達國家，社會保障標准和水平不高。

以香港為例。香港政府一直認為，香港的社會保障制度建設應以保障基本生活為主，不盲目追求高福利的目標，以免對經濟發展造成沉重負擔。因此，從一開始，香港的社會保障體系就保持了一個低水平的保障水准。20世紀70年代，香港社會保障開支僅佔其政府財政開支的1.5%。經過80年代的發展，也僅上升到政府財政開支的5%左右。又經過90年代的大發展，才上升到1996─1997年度財政開支的8.4%。而同一時期，世界發達國家和地區的社會保障開支在本國財政開支中所佔的比例早已超過30%，如英國為32.5%、美國為31.7%。就連一些中等收入國家的社會保障開支也佔到財政開支的20%左右。香港的社會保障水平僅相當於一些低收入國家的標准。^[2]特區政府成立后，香港的這種保障模式也未起根本的變化。有數據顯示，2001年，香港社會保障開支佔財政開支的比例也不過區區的10.5%。高經濟增長與低水准的社會福利形成鮮明反差，並成為香港社會發展的顯著特征。

另據亞洲開發銀行在2008年5月14日發布的一份對亞洲各國政府社會福利開支的比較研究報告《社會保護指數》顯示，亞洲各國用於社會福利的平均開支低於GDP的5％，給予失業人口、老人、窮人和殘疾人的財政資助平均水平僅達到聯合國規定的35％，社會福利支出嚴重偏低。

3．重視社會保障立法，立法先行，社會保障制度運行法制化

社會保障作為通過國家立法強制實施的社會經濟制度，必須有完善的法律法規作為保証。社會保障立法是確保社會保障制度按照既定目標實施的前提和基礎。綜觀新加坡、日本、印度、香港和台灣地區社會保障制度的發展歷程，它們在社會保障發展的初期都十分重視立法，在嚴明的法律體系保障下，確保了社會保障措施的順利實施。

在新加坡，立法先行、制度運行法制化是其中央公積金制度成功實施的重要保証。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據來實施社會保障制度。整個公積金制度在《中央公積金法令》的規范下有條不紊地施行，表現出高度的自覺性和規范性。此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在於立法明確、法制健全。在組屋建設的各個發展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計劃的貫徹實施。

在日本，從開始推行社會保障伊始就非常重視立法。從1946年到1953年，日本政府圍繞國民生存權制定並實施了相關法律，而隨后制定的新《國民健康保險法》、《國民年金保險法》則使日本在1961年實現了“國民皆保險”、“國民皆年金”的目標。而在生活福祉領域，日本所依據的是“福祉六法”。^[3]在實施這些法律的過程中，日本政府還根據相關法律的實施情況、時代的變遷對一些法律適時進行修改完善，以適應不斷變化的社會經濟發展。

秉承英國統治時期遺留下的法律體系和管理體系，早在19世紀中期，印度就開始陸續出台保護工人權益的法案，如1850年的《學徒法案》等。雖然這些早期的法律並沒有從真正意義上給工人帶來多少保護，但從司法角度來看，印度已經把對工人利益的保護納入了立法議程。1923年，印度有了第一部社會保障法——《工人賠償法》，其主要內容是對工人在工作中受到的傷害包括職業病作出賠償。而關於婦女兒童的保護法律也出現較早，這說明印度在立法上對勞動者以及弱勢群體權益的重視。通過一個多世紀的不懈努力，印度已建立了健全有效的社會保障法律體系。

香港是個法治社會，雖然政府沒有出台系統的《社會保障法》，但對每個社會保障項目制定了細致、嚴密的法律法規。各相關機構還根據這些法律法規制訂實施細則，使操作過程細化，不易引起歧義與糾紛，實現了有法可依。

從台灣社會福利制度的發展來看，它一開始建立社會福利制度就採用了立法的形式，並且在長期的發展過程中，社會福利制度經過多次改革，幾乎都是通過法制化的形式來確立最終方案。社會福利快速發展的時期，也是台灣立法不斷增多的時期。如從20世紀90年代開始，台灣進行了一系列有針對性的社會福利立法與修法。除對《老人福利法》、《身心障礙者保護法》、《社會救助法》等進一步修訂完善外，還頒布實施了十余部法律，從而逐步建立起覆蓋全民並且比較規范的社會福利制度。

4．受儒家思想影響較深，重視家庭在社會保障中的作用

儒家的家庭文化觀對亞洲社會保障模式產生了重大而深遠的影響。儒家傳統文化具有“家國同構”的特點，注重家庭的道德責任以及對國家、社會穩定的積極影響。家庭內家長有教育撫養子女的責任，子女有贍養父母的義務，以家為單位實行家庭成員之間的互助。這種文化深刻影響著亞洲福利制度安排及其政策取向，在國家發展與福利制度的建構中發揮著兩面影響：其積極影響是可以進一步發揮家庭內部的保障功能並在一定程度上促進了社會穩定，但它也降低了公眾對社會的公共需求程度，制約著福利制度的社會化。正如有學者指出的：“東亞大部分地區已把個人必須具備的減震能力扔給了家庭以及與家庭相關的社區和鄰居關系網，而不是扔給公共機構。”^[4]

新加坡、日本、香港和台灣地區社會保障制度的發展都不同程度地受傳統儒家文化思想的影響。在新加坡，佔主體地位的大多數華人信仰佛教和儒家思想。新加坡的《共同價值觀念白皮書》提出“家族為根，社會為本”。家庭是社會良性發展的“根”，有了家庭作為社會的基本單位，社會結構將會更加牢固，國家和社會的團結穩定才有保障。因此，新加坡十分注重發揮家庭的社會功能，要求國民充分履行對家庭和社會應盡的義務，鼓勵家庭成員集合資源照顧子女和奉養父母，互助共濟。這一理念充分反映在中央公積金制度中。“保健儲蓄計劃”、“健保雙全計劃”是會員儲蓄以保障個人、配偶、子女以及父母的醫療費用。會員不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，盡到孝道與責任。而“最低存款填補計劃”和“家庭保障計劃”、“家屬保障計劃”的推行，強化了家庭保障功能，使家庭成員之間的社會保障利益相聯，增強了子女對父母、國民對家庭及社會的責任意識。

日本既是一個發達資本主義國家，同時也是一個深受儒家思想文化影響的亞洲國家。日本國憲法和日本民法都明確規定，直系血統、兄弟姐妹、夫妻之間有相互撫養的義務。這一思想和原則也體現在社會保障制度之中。如日本的年金制度是以家庭為單位而不是以個人為投保計算單位的。此外，在對老人、兒童、障礙者等弱勢群體提供生活福利時，日本政府也注意充分發揮家庭的功能和作用，力圖這些特殊人群不脫離家庭。這樣既可以維系家庭的情感，又可以充分發揮家庭在社會保障中的特殊作用。

受儒家文化思想影響，香港的社會保障制度特別重視扶持家庭，甚至把家庭看作是社會保障的最基本單位。特區政府對家庭保障給予了高度關注，為此，還規定了提供家庭經濟資助、住屋、職業、醫療、照顧老人、教育兒童等14項服務內容，並在綜合社會保障援助計劃中專門設立了家庭津貼項目。政府每年為支持家庭所投入的經費，在社會保障總支出中高達60%左右。長期以來，家庭保障成為香港社會保障的重要基礎。

台灣與大陸有著相近的歷史文化，相同的民俗民情，受中華傳統影響較深。因此，在台灣，社會保障制度明顯偏向家庭保障，注重家庭的保障功能，至今還在法律上確認家庭系統是贍養老人的主要來源。

二、對中國的啟示與借鑒意義

當前，中國正在進行社會保障制度的建設與改革。亞洲國家和地區社會保障制度發展的經驗教訓，必將會對中國社會保障制度的改革提供很好的思路和富有價值的借鑒。

1．加強社會保障相關立法，健全社會保障法律體系，是發展和完善社會保障制度的保証

亞洲國家和地區社會保障立法經驗啟示我們，法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，完善的法律法規體系是穩步有序推進社會保障的根本保証。因此，社會保障的立法工作應該先行一步。應當承認，改革開放以來，我國的社會保障立法取得了一定進展。如在20世紀90年代制定了《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》、《勞動法》等一些法律規范。近年來，全國人大常委會審議通過了《勞動合同法》、《就業促進法》和《勞動爭議調解仲裁法》。但從總體上看，我國社會保障法制建設還很不成熟。通過全國人大和國務院立法的項目很少，更多的項目還停留在行政命令、部門規章以及地方法規的層次上，不具備國家法律的形態，其剛性和約束力較弱。當前，我國社會保障體系建設中遇到的許多矛盾和問題，都與法律不夠健全、監察執法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有關。

因此，隨著我國改革開放事業的不斷發展以及日益深化的社會保障制度實踐，加快社會

保障的立法工作已成為社會保障制度改革進程中一項緊迫而嚴峻的任務。應改變目前我國社會保障立法比較緩慢的狀況，加快立法步伐，抓緊把成熟的經驗做法上升為法律，增強社會保障的強制性、權威性和穩定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地發展。當務之急是抓緊制定一部系統的、適應中國國情的社會保障基本法典，涵蓋各項社會保障活動的准則，用更高級別、更全面系統的法律來規范整個社會保障體系，讓社會保障這個關系民生的重大問題在實施過程中能做到有法可依。^[5]

2．立足國情，建立同經濟發展水平相適應的、漸進式的社會保障體系

以國情為基點構建本國的社會保障制度模式已經成為亞洲各國普遍遵循的原則。從新加坡、日本、印度、香港和台灣社會保障發展的規律來看，它們均是依據本國或本地區具體情況來選擇社會保障的制度模式和政策架構，受到本國或本地區特定的社會政治條件、經濟發展水平以及歷史文化傳統、社會價值觀念的制約。從中我們得到的啟示是：中國應在遵循社會保障制度客觀規律的基礎上，尋求適合自身國情的社會保障發展之路。

社會保障體系的發展是一個漸進過程，其發展必須與國家的經濟發展水平、經濟實力、

國情特點以及各方面的承受能力相適應。也就是說，在建立社會保障制度過程中，應當根據本國經濟發展水平和各方面的承受能力恰當地確定社會保障的標准和水平，社會保障水平應當是適度的。

按照這個規律，中國在設計自己的社會保障制度時，應當理性保持一個與經濟增長速度相適應的水平，而不應該簡單模仿、盲目追求西方福利國家的模式。中國是一個發展中國家，雖然經過30年的改革開放，國民經濟得到了快速持續的增長，但必須清醒地看到，我國目前正處於社會主義初級階段，經濟實力、綜合國力都還不夠雄厚，同時正處於社會經濟轉型的關鍵時期，這樣的現實要求必須慎重選擇適合自己的社會保障制度模式。因此，社會保障標准不能過高，必須堅持低水平、廣覆蓋的原則。從低水平起步，保障人民群眾的基本需求。此外，還要隨著經濟發展不斷提高社會保障標准和水平，使其與整個社會經濟的發展相適應。

總之，中國社會保障制度建設需要在保持理性的條件下，走循序漸進的發展道路。而立足國情與尊重社會保障制度的客觀發展規律，將構成中國社會保障制度選擇的兩大現實影響因素。

3．堅持社會保障的公平正義原則，逐步擴大社會保障的覆蓋面，重點向農民、弱勢群體傾斜

社會保障天然具有追求公平的特質。從亞洲國家和地區社會保障發展趨勢來看，公平、正義、共享將成為它們共同追求的核心價值﹔逐步擴大社會保障的覆蓋面，保証每個公民享有平等的社會保障權，是它們努力追尋的目標。

一直以來，“城鄉分治”是我國的基本社會格局，社會保障也存在著顯著的城鄉二元結構差別：城市社會保障制度在保險的項目、覆蓋率以及保障水平等方面均大大高於農村，城市已經建立了相對較為完整的社會保障體系，盡管這一體系還有待於進一步完善和健全。而在農村，受財力所限，廣大農民的社會保障一直處於低水平狀態，仍然主要依賴傳統的家庭保障，城鄉社會保障之間差距很大。這種城鄉分割的“二元社會保障”格局使社會保障制度的收入再分配功能嚴重扭曲，形成了市民與農民事實上享有的社會保障權不平等，社會保障的公平性問題突出，社會保障的公平正義性引起社會的廣泛關注。

為此，近年來，我國不斷擴大社會保障的覆蓋面，加大對農民以及農民工的社會保障。目前中國已經在醫療保障方面做出了有益的努力和嘗試，即通過建立新型農村合作醫療的方式將農民納入醫療保障的范圍。而在其它如社會養老等方面，中國也在進行有益的嘗試。這些嘗試就是試圖打破城鄉二元結構和地區經濟發展不平衡的差別，實現社會保障的公平、正義、共享。今后，在社會保障制度的改革與完善過程中，應將重點放在農村社會保障體系的建立上，公共資源投入應當優先考慮農民的社會保障需求。此外，還要注意通過社會保障和社會福利，給最需要的人包括殘疾人、老人、婦女兒童等社會弱勢群體提供基本的生存和生活條件，社會保障和社會福利應該向弱勢群體傾斜。

4．堅持政府主導與責任分擔的原則，在國家、企業、社會與個人之間建立一種動態的責任分擔平衡機制，開辟多元化的社會保障資金渠道

社會保障中政府責任的合理界定是社會保障制度健康、可持續發展的前提和基礎。社會保障改革的實質和核心就是社會保障責任在各方責任主體之間的劃分。應當承認，政府在社會保障中擔負著不可推卸的責任，但如果在制度設計時不重視讓企業、社會、個人承擔相應的義務或責任，即使是經濟發達國家的社會保障制度也會走向崩潰。西方國家依賴赤字財政、高稅收等構建的政府全包式社會保障制度雖發揮過積極作用，但政府財政不堪重負，無法步入良性循環。有效的社會保障制度不僅是實現公平正義的制度，同時也是一種可持續發展的、有生命力的制度。

綜觀新加坡、日本、印度、香港和台灣地區社會保障制度的發展，政府主導與責任分擔是其始終堅持的原則。新加坡政府主張“人民的事由人民自己掏錢”，從保障資金的來源上強調個人對自己的福利保障要承擔足夠的責任。因此，新加坡社會保障制度的一個突出特點是國民的自保性，強調個人責任，建立分擔機制。從發揮政府、個人和社會三者的積極性出發，政府有所為有所不為，積極介入，但不包辦代替，在以政府責任為主的傳統社會保障中強調更多的個人責任。日本政府在其社會保障制度發展過程中發揮了積極的主導作用，同時日本企業和個人也承擔了各自的責任。以日本社會保險為例，它既強調政府的社會責任，又突出企業的社會責任和個人的自我保障責任。如日本政府負擔每年1/3的年金支付額，免除生活困難者的保險費繳付等，而勞資雙方共同負擔保險費用。印度在推行社會保障制度過程中，政府發揮了十分重要的作用，所需資金主要由政府提供，但同時也注意拓寬渠道，積極吸納各種社會資金用於發展社會保障。如印度除了推行強制性社會保險外，保險公司、信托公司等在醫療保險、失業保險領域非常活躍。香港社會保障制度的一個最大特點，也是優點是充分發揮民間組織的作用，官民合作辦福利。在香港，社會保障工作不僅是政府的職責，而且也日益引起社會各界的重視和參與。由非政府機構承包的福利服務涵蓋全港社會福利服務的近九成。目前台灣的社會福利供給部門正朝著多元化的方向發展，雖然政府供給仍然處於主要地位，但長期以來社會資源的整合和利用也在台灣社會福利發展中起著十分重要的作用。

借鑒上述經驗，中國應當明確政府、企業、社會及個人在社會保障體系中各自承擔的責任包括財政責任，開辟多元化的社會保障資金渠道。首先應強調政府責任。要加大政府對社會保障的資金投入，提高社會保障支出的比重。其次要強調個人責任。按照權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，建立參保繳費與社會保障待遇挂鉤的激勵約束機制，鼓勵個人參保繳費。三是充分調動社會資源，發揮民間組織和企業在社會保障中的作用，大大調動民間力量、廣大社會成員的投入和積極參與。大力支持民間社會性籌資，建立社會保障捐贈基金等等。這樣不僅可以補充社會保障公共資源的不足，擴張社會保障制度的福利性，而且能夠增強公共道德與互助意識。

總之，中國社會保障制度建設應堅持政府主導與責任分擔的原則，在國家、企業、社會與個人之間建立一種動態的責任分擔平衡機制。改變目前主要依靠國家基本保險、保障形式單一的局面，建立多形式的社會保障模式。推進企業年金和補充醫療保險，積極發展商業保險和民間救助，建立包括國家基本社會保險制度、企業補充社會保險制度和個人儲蓄社會保險制度的多形式的社會保障體系。惟有如此，才能建設一個可持續發展的、有生命力的社會保障制度。