2009年9月，順德大部制改革的開啟曾引來社會各界的廣泛關注，被稱為“石破天驚”之舉，在實施不到兩年裡已經在廣東30個縣（市、區）得到了有效“復制”。在2012年1月8日第六屆中國地方政府創新獎評選中，“順德大部門體制改革”得到了評審專家的高度認可，榮獲優勝獎。然而，與社會媒體、專家學者的強烈反響截然不同，群眾對大部制改革的反應卻有些“波瀾不驚”。

此前，筆者作為中國地方政府創新獎的調研組成員，於2011年11月23日至25日前往廣東順德對該項目實地考察，分別召開了項目發起者座談會、項目執行者座談會和項目受益者座談會，與當地干部群眾深入交流，並走訪了改革后的順德區委、區政府和區行政服務中心，掌握了豐富的第一手材料。現根據調研情況，談談對以上兩種不同反響的體會和認識。

緣何被稱為“石破天驚”？

順德大部制改革方案一經出台，媒體為之歡呼，專家為之震驚。通過調研，筆者發現，順德大部制改革引起如此大轟動的原因可以歸結為以下幾點：

第一，順德大部制改革重在理順條塊關系，有利於解決權力碎片化帶來的種種問題。

中國政治體制中的歸口管理制度、條塊分割等體制問題交織在一起，造成了權力的碎片化，帶來了政出多門、權責不清、效率低下等問題。正如美國著名中國問題研究專家李侃如所指出的，中國是一種分散的集權主義政體，共產黨的控制進一步增加了其復雜性，它在自身復雜的組織體系中很容易陷入困境。西方學者將權力橫線和縱線的這種交錯稱為“矩陣”難題。我們雖不能完全贊同西方學者的觀點，但必須認識到權力的碎片化問題在中國政治體制中確實存在。

順德大部制改革根據職能“同類項合並”原則，厘清各部門中相同、相近和相關的職能，對職能相同、相近的黨政部門實施有機整合、全面重組。同時，理順“條”與“塊”的關系，省市垂直管理的工商、地稅、質監、藥監、公安、國土、規劃、社保、氣象九個部門全部由垂直管理改為順德屬地管理，並被整合進入大部門體制。通過改革，原有的41個黨政部門整合精簡為16個，精簡率達60.9%。精簡后的大部門包括黨委部門六個，政府機構十個。同時，順德被賦予除少數特殊領域外的其他所有地級市所享有的經濟社會管理權限，推行“簡政強鎮”，大幅向鎮街放權。

由順德大部制改革的措施可以看出，改革有利於理清政府職能，有效化解權力碎片化帶來的種種弊端。從兩年多的改革實踐可以看出，改革理順了政府部門之間職責關系、政府層級關系、權力結構關系，已經初步有效地解決了過去職能交叉重疊、政出多門、多頭管理、相互扯皮等問題，從而改變了長期困擾社會的“九龍治水”問題。

第二，順德大部制改革實行黨政合一，對黨政關系做了大膽探索。自從1987年中共十三大報告提出黨政分開以來，黨政分開還是黨政合一成為長期存在爭論的重大理論與實踐問題，黨政分開也被普遍認為是中國政治體制改革的突破口。順德大部制改革統籌黨委、政府機構設置，通過黨政合署辦公的形式避免機構的重復設置和職能的交叉。調整后的六個黨委部門與相應政府部門全部合署辦公，建立起黨政完全合一的組織架構，顯然突破了原來黨政分開的傳統觀念。事實上，黨政合一在順德並不新鮮。早在1992年的綜合改革中，順德區就把黨委辦和政府辦，紀委和監察局，組織部、機關黨委和人事局、老干部局等合並在一起，實行合署辦公，並且紀委與監察局合署辦公目前已經在全國推廣。對此，許多專家學者給予了充分肯定。國家行政學院教授許耀桐認為，黨政合一“創新性地實現了‘黨政同心、目標同向、工作同步’的三同要求。這樣的合署辦公開創了黨政‘同心共治’的新型管理模式，即‘黨政同體、同心共治’。”新加坡國立大學教授鄭永年認為，“黨政合一在提高效率的同時，可以把這一級政府的行政責任制（政府方面）和政治責任制（黨方面）有機統一起來。從長遠來看，這種體制比較有利於一個對社會負責的清廉政府出現。”中國人民大學教授任劍濤認為，黨政聯動“正是中國行政體制改革更深層次的地方。因為真正的決策在黨委，政府在某種程度上是執行。因此，隻有黨政聯動，才能切中行政體制改革中最關鍵的問題”。由此可見，順德大部制改革的黨政合一被專家學者普遍認為是政治體制改革的大膽探索。

第三，順德大部制改革在縣域層面操作，對於全國改革的標本意義重大。縣域處於國家宏觀和微觀的接合部，在國家行政管理、經濟社會發展中發揮著承上啟下、溝通城鄉的戰略樞紐作用，直接面對社會管理和公共服務，其治理績效關系到基層人民的福祉。縣政改革可以說是中國總體政治改革最具操作性的起點。全國的縣級政權普遍採取相同的行政管理模式，也幾乎面臨相同的體制困境。順德大部制改革對縣域困境的破解，無疑將為全國2800多個縣域單位提供借鑒經驗。因此，將順德模式放在中國2800多個縣域背景下考察，其改革的標本意義愈發顯著。

總之，順德大部制改革之所以被稱為“石破天驚”之舉，是因為它從根本上區別於改革開放以來歷次機構改革的思路，無論是對於權力碎片化問題的破解還是黨政合一的大膽嘗試以及對於縣域改革的示范作用，都對政治改革具有深遠的意義。

順德大部制改革緣何“波瀾不驚”？

不過，筆者在順德調研訪談期間獲得的信息卻顯示，大部制改革在群眾心中並沒有產生專家學者那樣的震撼。在筆者看來，兩者的反差在於，群眾對政府改革並沒有太多概念，他們更關心的是改革能否給自己真正帶來利益和實惠。大部制改革並沒有改變全能政府、管制型政府的現狀，政府對社會仍然管得太多、管得太死。

第一，政府權力下放並沒有改變全能政府的性質。管制型的全能型政府以政府自上而下對社會開展全面控制為主要特點。大部制改革開展的簡政放權是把權力下放給鎮街，並沒有改變治理的主體。例如，行政服務站設在村裡，僅僅是方便了群眾辦事，但權力仍然掌握在政府手中，政府仍然對社會實行著全面管制。如果簡政放權僅僅是把權力下放至鎮街這一基層行政機構或者社區等准行政機構，而不是把民間社會組織和民眾納入到權力決策體系中，社會治理模式就還是傳統的行政主導的管制模式而不是多元治理模式。這同很多地方推行的網格化管理一樣，屬於“行政強化導向”的傳統社會管理模式。

應當指出，權力在政府內部調整、下放並不能從根本上改變權力的屬性和社會治理模式，隻有把政府的權力下放給社會組織，讓更多的社會組織參與到社會治理中來，才能真正改變自上而下的管控模式。參與性是現代治理理念的核心要素之一，也是服務型政府的題中應有之義。因此，如果不培育多元的社會治理機制，大部制改革的簡政放權將很難改變政府的全能政府性質，從而也就不能拓寬群眾參與治理的渠道。

第二，審批權的大量存在使得政府仍然是管制型政府。雖然順德大部制改革也同時推進了行政審批制度改革，行政審批權還是大量掌握在政府手中，政府管得還是太死，管制型政府的實質沒有改變。大部制改革主要解決的是政府機構內部職能的交叉問題，而大量審批權的取消則是管制型政府向服務型政府轉變的標志。僅從大部制改革本身的效果來看，它更多地是提高了辦事效率，節省了時間，而在審批程序上並沒有多大改觀，並沒有改變管制型政府的性質。隻有通過深化行政審批制度改革，把政府從繁重的行政事務中解放出來，才能真正形成“大部門——小政府——大社會”，才能給群眾帶來切實的好處。

順德大部制改革沒有改變全能政府和管制型政府的性質，這從改革后公務員壓力的倍增可以看出。改革后的順德具有了准地級市甚至超地級市的權力。大量權力的獲得伴隨著行政機構的減少，無疑增大了公務員的壓力。如果政府權力不下放給社會組織，構建多元化的治理機制，則隻能通過不斷擴張機構、增加人員編制來應對社會管理和公共服務需求的不斷增加。久而久之，會使政府陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環，並帶來政府財政支出的增加和公共服務的供給不足。

總之，大部制改革只是完成了政府機構內部權力的再分配和職能的優化組合，在某種程度上有利於提高行政效率和服務水平。然而，大部制改革的“化學反應”要想真正顯現出來，關鍵在於實現全能政府向有限政府的轉變、管制型政府向服務型政府的轉變

改革全局視域中的順德大部制改革

如前所述，單純實行大部制改革並不能解決問題，政府機構整合僅僅是綜合改革的一枚棋子，隻有不斷深入推進綜合改革才能真正實現突破。

順德大部制改革實施以來，綜合配套改革始終沒有停止過。2011年11月23日，筆者在順德調研期間，恰逢順德啟動“第二輪放權”，開展行政審批制度改革、社會管理體制改革和農村綜合改革三大改革，從而對順德的綜合配套改革留下了深刻的印象。順德區的改革不是盆景式改革，不是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單一改革模式，而是橫向與縱向全面展開的綜合改革。行政體制改革是一項系統工程，既要遵循行政體制運作規律，也要處理好歷史與現實、當前與長遠、局部與整體、繼承與創新的關系﹔既要有勇氣，也要有智慧，把握好方向、力度和節奏。從這個意義上說，順德大部制改革僅僅是開啟了改革的序幕，改革的意義不在於大部制本身，而在於通過繼續開展配套改革不斷深化改革。

此外，把順德區大部門體制改革置於全國改革全局的視域中，才能深刻理解其先行先試的標本意義。近年來，海外學者提出的中國政策制定機制的“試驗說”頗為流行。德國學者韓博天（Sebastian Heilmann）認為，中國政府在經濟轉型過程中經常運用一種“試點”的方法，即允許地方政府根據當地實際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經驗會被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國范圍推而廣之。這種被稱為“由點到面”的工作方法是中國政策制定過程中的一個獨特之處，通過這種中央和地方互動的方式，地方的創新精神被有機融合到中央主導的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創新能力和適應能力。

從全國改革全局的視域來看，順德改革等地方改革無疑肩負著為全國改革探索道路的使命。

（作者：郭偉偉，中央編譯局全球治理與發展戰略研究中心研究員﹔徐曉全，清華大學政治學系博士生）