[內容提要] 穩定的政黨體制有利於政府的穩定。戰后以來，德國政黨格局經歷了從“兩大一小”（亦稱兩個半）、“兩大兩小”到“兩大三小”的發展。議會中的政黨力量相對集中，朝野雙方的權力分配也比較均衡，國內政治格局穩定。而《基本法》憲政體制、聯邦議會中得票多數的政黨執政、法治化的政黨政治等因素構成了德國政治環境的典型特征。這種規范的民主和法治的環境決定了執政政黨必須依法活動、依法執政，這是執政黨能夠長期、平穩執政的根本條件。

[關鍵詞]德國政黨議會選舉基本法

德國實行多黨制，其政黨體制在戰后經歷了獨具特色的從“兩大一小”、“兩大兩小”到“兩大三小”的發展。聯盟黨（基民盟/ 基社盟）和社民黨這兩個大黨輪流執政，自民黨（后來還有綠黨）這樣的小黨則是大黨不可或缺的執政伙伴。“一大一小”兩黨聯合執政構成了德國戰后民主政治的常態。執政黨嚴格按照憲法，即《德意志聯邦共和國基本法》治國理政。

一、德國政黨概況

20世紀90年代以前，除了德意志黨（Deutsche Partei，DP）等幾個小黨[i]在聯邦德國成立初期曾經短暫地進入議會之外，能夠長期穩定地獲得5%以上選票而進入聯邦議會的政黨隻有聯盟黨、社民黨和自民黨。在1990年10月兩德統一之后舉行的首次全德聯邦議會選舉中，有6個政黨進入議會，它們是：德國社會民主黨、基督教民主聯盟、基督教社會聯盟、自由民主黨、聯盟90/綠黨以及民主社會主義黨。此后的歷次大選結果仍然是由這6個政黨分享聯邦議會的議席。各個政黨的基本情況如下。

1、 德國社會民主黨（Sozialdemokratische Partei Deutschlands，SPD）：簡稱社民黨，是德國目前的執政黨之一。德國社民黨的前身是1869年成立的德國社會民主工黨，該黨於1875年同德國工運中的拉薩爾派“全德工人聯合會”（1863年成立）合並。該黨在納粹時期被希特勒政府取締而被迫轉入地下，1945年10月重建。社民黨的黨員主要來自工人和職員，目前擁有大約60萬名黨員。

2、 基督教民主聯盟（Christlich-Demokratische Union Deutschlands，CDU）：簡稱基民盟，也是德國目前的執政黨之一。基民盟成立於二戰結束后的1945年12月。該黨政治傾向保守，黨員主要是基督教徒，現有黨員約58.4萬人。該黨分別於1949-1969年和1982-1998年執政。2005年11月，該黨與社民黨一道組成了德國戰后第二個大聯合政府。

3、 基督教社會聯盟（Christlich-Soziale Union in Bayern e.V.，CSU）：簡稱基社盟。該黨於1945年10月成立，隻在德國南部的巴伐利亞州（Bayern）設有組織，其活動范圍也僅限於巴伐利亞州。該黨自成立以來，一直是巴伐利亞州的執政黨。基社盟現有黨員約17.4萬人，其成員約70%-80%是基督教徒，並且大部分為大企業主和中高級職員。該黨代表著一些大財團、大銀行、大企業的利益。

1947年以后，基民盟與基社盟結成姐妹黨（Schwesterparteien），被稱為聯盟黨（Union）。這兩個政黨在意識形態、政策政綱、組織架構和歷史背景方面的差異微乎其微。二者都是基督教政黨，主要面向基督教教派的選民。兩黨經常聯合組成基督教聯盟黨參加竟選，並且在戰后的歷屆議會中都是以組成一個議會黨團的方式運作。兩黨除了在1980年和1998年的大選中共同推舉基社盟主席施特勞斯、施托伊貝爾作為聯邦總理候選人之外，在其余14屆的議會選舉中推薦的聯邦總理候選人都出自基民盟。

4、自由民主黨（Freie Demokratische Partei，FDP）：簡稱自民黨。該黨成立於1948年12月。幾十年來，自民黨在德國政治舞台上一直扮演著“中間人”的角色，在聯盟黨與社民黨這兩大陣營之間起著“天平砝碼”的作用，決定著競爭雙方誰能執政。自民黨主要代表中產階級的利益，明確主張經濟自由主義，其黨員主要是中小企業主、自由職業者和一些官員，現有黨員約6.7萬人。該黨在德國的政治光譜中居於右翼，是新自由主義的積極推行者。

5、 聯盟90�綠黨（Bündnis 90/Die Grünen）。綠黨（Die Grünen）崛起於1970年代末的聯邦德國，最初是各種環境保護組織的聯合體，於1980年1月建黨。該黨於1983年3月首次進入聯邦議會，1985年12月在黑森州與社民黨組成聯合內閣。1993年5月，德國西部綠黨與德國東部聯盟90（Bündnis 90）合並，組成聯盟90�綠黨。后者原為德國東部地區的生態政黨，以反抗前東德統一社會黨的黨政權而聞名。該黨在1990年12月兩德統一后的首次議會選舉中，由於惟一一次不受得票門檻的限制而贏得8席（得票率為1.2％）。綠黨的黨員主要是環境保護主義者、和平主義者、反核能者，現有黨員約4.5萬人。

6、民主社會主義黨（Partei des Demokratischen Sozialismus, PDS）：簡稱民社黨。該黨的前身是前東德的執政黨——德國統一社會黨，1990年2月改名為民主社會主義黨，2005年7月18日改名為左翼黨-民社黨。德國統一之后，民社黨難以在全德國范圍內發揮作用，其影響和活動區域主要局限於東部地區，黨員主要來自東部的工人、職員、教師、少量的官員和自由職業者。在1990年的大選中，民社黨得益於5%門檻條款對新老聯邦州有所區別的特殊規定而進入聯邦議會。在2005年9月結束的第十六屆聯邦大選中，民社黨和西部的“選舉替代——勞動與社會公正”[ii]組成競選聯盟並獲得8.4%的選票，成為議會第四大黨。2007年6月16日，德國左翼黨-民社黨和“選舉替代”在柏林合並，成立了新的“左翼黨”。左翼黨目前擁有7.1萬名黨員，其中民社黨6萬人，選舉替代1.1萬人，是德國的第三大黨。

二、德國現行政黨格局的形成

戰后以來，德國政黨格局經歷了從“兩大一小”（亦稱兩個半）、“兩大兩小”到“兩大三小”的發展。要了解德國今天穩定的政黨格局是如何形成的，就必須回顧自魏瑪共和國以來德國政黨發展的曲折歷程。

1、魏瑪共和國時期的比例代表制

在魏瑪共和國時期(1919-1933)，德國政壇呈現出來的是一種“分裂的政黨體制”。全國共有大小政黨100多個，其中能夠經常進入議會的有20多個。魏瑪憲法將議會分為聯邦議會和聯邦參政院，在聯邦議會的選舉中，將全國作為一個大選區，各個政黨在全國范圍內按照比例代表制競爭議席。這種規定助長了弱小政黨的力量，使得眾多小黨能夠合法地進入議會並利用議會舞台逐步發展壯大。當時，聯邦議會內通常有兩三個大黨和若干個小黨，沒有一個大黨能夠獲得絕對多數，全部席位被十幾個政黨瓜分。德國社會民主黨、德國共產黨、德意志人民黨、天主教中央黨、德意志民族人民黨和國家社會主義工人黨（納粹黨）等是具有一定影響力的主要政黨。

由於各個政黨都堅持本黨的立場，政府在重大決策上很難達成一致，議會的立法功能因各黨的意見分歧和相互爭吵而削弱，政府因不能獲得議會的穩定多數而頻繁更替。從1918年到1928年，魏瑪共和國更換了十屆政府，每屆政府的平均壽命隻有1年。

魏瑪共和國憲法比例代表制所包含的這種致命的“制度性缺陷”最終導致了極右翼的納粹黨於1933年上台。該黨在1919年成立之后的最初幾年中隻不過是一個默默無聞的小黨，但卻得益於比例代表制而逐漸發展壯大。該黨在1928年擁有黨員10萬人，到1931年黨員人數就超過80萬。在1930年9月舉行的議會選舉中，納粹黨得票率為18.3％，其議席由原來的12席驟增至108席，一躍成為國會第二大黨﹔在1932年7月的選舉中，納粹黨獲得37.4％的選票，議席增至230席，成為國會第一大黨﹔在1933年3月的選舉中，納粹黨的議席增至288席，佔全部議席的43.9%，加上其伙伴黨民族人民黨所獲得的8%的選票，已接近52%。希特勒因此掌握了國會多數，開始了長達12年的納粹統治時期。

2、二戰后的混和選舉制度

戰后，為了避免重蹈魏瑪共和國時期議會民主制失敗的覆轍，德國從根本上調整了憲法和法律的內容。1948年9月1日，由各州議會指定的65名議員及西柏林5位無表決權的代表組成了以康拉德·阿登納為首的議會理事會，負責為即將成立的聯邦德國制定《基本法》（Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland）。議會理事會於1949年5月8日以52票贊成、12票反對、1票棄權通過了《基本法》，西方三國軍事長官於5月12日在法蘭克福批准《基本法》。5月23日，在美、英、法3國代表參加的情況下，阿登納公布了《德意志聯邦共和國基本法》，5月24日，《基本法》正式生效。德意志聯邦共和國作為議會民主制國家出現了。1955年，隨著西方9國《巴黎協議》的簽署，《基本法》正式具有全國最高法律效力，成為聯邦德國的根本大法。《基本法》規定，國家的立法機構是聯邦議會（Bundestag）和聯邦參議院（Bundesrat），隻有聯邦議會需經選舉產生。《基本法》對聯邦議會的選舉制度作出了重大修正，實行單名選區制與比例代表制混合，形成了一種新的混合選舉制度。其目的是對政黨制度進行有效規范，限制小黨進入議會，以確保國家政治穩定。

所謂混合選舉制，就是將聯邦議會的全部議席一分為二，其中一半議席按照單名選區制分配，另一半議席按照比例代表制分配。每名選民在選舉中要對這兩部分分別投票，即直接投給所在選區候選人的第一張票和投給政黨的第二張票。聯邦議會的法定議席數和選區數根據全國人口統計的變化而變化，從1990年至1998年為656席，在全國328個選區內選舉產生﹔2002年以來為598席，在299個選區內進行選舉[iii]。選舉結束后，要根據第二張票的得票率決定各個政黨可以獲得的總議席數，即聯邦議會中的力量分配。因此，第二張票更為重要。

以目前的598個議席為例，第一張票的299個席位是直接投票給候選人的，每一個選區有一個議席，由得票最多的候選人獲得(不一定超過半數)﹔第二張票的299個席位投給選民所屬聯邦州參加競選的政黨，各政黨自己決定本黨進入議會的人員名單。但在分配各黨按照第二張票比例所獲得的席位時，要先減去該黨在第一張票中已經獲得的席位。例如，某一政黨在第二張票中獲得50%的選票，按598席計，它應得299席，但如果該黨的候選人在第一張票中已有200人當選，則該黨在第二張票中隻能分得99席。如果該黨在第一張票中囊括了全部的299席，即使在第二張票中得到50%的選票，它也不能再分到席位。隻有獲得超過50%的第二張票，它才可以按比例參與這一部分議席的分配，假如獲得60%的第二張票，它才可以按比例參與這一部分議席的分配，即可以得到60席，加上第一張票的299席，則該黨在議會中一共擁有359席。如果某個政黨在第一張票中獲得的直選議席超過了按第二張票比例所應分得的議席，它可以保留這些席位，稱作超額議席（Überhangmandat）。由於有超額議席的存在，德國議會的實際議員總數一般都比法定人數要高。

為了避免眾多小黨，特別是像納粹那樣的極端主義政黨進入聯邦議會，德國《基本法》和1967年制定的《政黨法》（Gesetz über die politischen Parteien）都對政黨的組織和選舉等問題作出了新的規定。在保障結社自由的一般原則基礎之上，要求政黨組織必須符合民主原則，禁止企圖危害和廢除民主自由秩序的政黨活動。在選舉方面，規定了政黨必須獲得超過5%的選票才能夠在第二張票中獲得議會席位的“門檻條款”。

在1949年聯邦德國第一次大選時，該條款規定的是參選政黨必須在西德任何“一個州”取得超過5%的有效第二票，或者是通過第一張票贏得一個選區的議席。由於這一門檻很低，結果共有11個政黨進入聯邦議會。從1953年開始，政黨進入議會的門檻提高，規定政黨必須在“全德國的總票數”中取得至少超過5%的有效第二票（統一后的德國仍然沿用此門檻），否則不能參與第二張票的席位分配。從1957年開始，政黨若未能達到5%的門檻而進入議會的途徑是獲得至少3個選區的直選議席。

這一限制條款使進入聯邦議會中的政黨數量有所減少。1953年聯邦選舉后進入議會的政黨減少到6個，1957年減少到4個，到1961年隻有3個，即聯盟黨、社民黨和自民黨。這種局面一直持續到1983年。選舉制度的這種重大變化促使德國政黨體制朝著“兩大一小”的格局發展。

3、德國現行政黨格局的形成

混合選舉制使得德國政黨從分裂型向聚合型政黨體制演進，形成了通常所說的“兩大一小”格局或兩個半政黨體制。戰后德國政黨體制的發展大致經歷了以下幾個階段：1945年至1949年，是德國政黨的建立和重建時期﹔1949年至60年代初，各個政黨之間呈多元化、不穩定的聯合態勢﹔1961至1983年期間，德國的政黨格局基本上維持“兩大（聯盟黨與社民黨）一小（自民黨）”的狀態，自民黨的態度成為決定德國聯邦議會與各州議會政黨結盟的成敗關鍵。自1983年綠黨進入議會之后，尤其是1998年社民黨與綠黨聯合執政以來，德國政黨格局又從穩定的“兩大一小”轉向“兩大兩小”格局。

1949年至60年代初，德國的政黨格局尚未成形，聯邦議會內政黨之間的聯合與重組較為頻繁。1953年第二屆議會選舉之初，聯盟黨盡管擁有將近半數的議席（243/487），卻仍然與自民黨、德意志黨和全德聯盟/流亡與權利被剝奪者聯盟(GB/BHE) 組成四黨聯合政府。這一時期不斷進行的政黨聯合與重組，推動了德國政黨體系向“兩大一小”的格局發展。

從20世紀60年代初到1983年的歷屆選舉中，聯盟黨和社民黨的勢力大致相當，各自獲得的選票大致都在35—45%之間，鮮有超過50%的紀錄。這兩大政黨控制了聯邦議會大約90%的選票和席位，而第三黨——自民黨則始終擁有10%左右的選票和席位，是聯邦議會中的小黨。這種“兩大一小”的政黨格局持續了20多年，自民黨作為能夠改變德國政治天平的一顆砝碼，在德國政治生態中發揮著平衡作用。

穩定的政黨體制也有利於政府的穩定。在“兩大一小”的政黨格局下，聯盟黨和社民黨各自的選票和議席都很難超過50%（隻有1959年出現過一次例外）。兩個大黨若想執政就必須與小黨聯合，否則就將淪為反對黨。因此，自民黨就成為一個舉足輕重的關鍵性小黨。從1949年至1966年，聯盟黨與自民黨聯合執政17年。1969年至1982年，社民黨與自民黨聯合執政，1982年至1998年，聯盟黨與自民黨再度聯合執政。兩個大黨的輪流執政都沒有離開自民黨這一“小黨”的支持。聯邦德國16屆政府中的13屆都有自民黨的加盟，“兩大一小”的政黨格局基本成型。議會中的政黨力量相對集中，朝野雙方的權力分配也比較均衡，國內政治格局穩定。

直到20世紀80年代綠黨的崛起才改變了這種格局。在1983年3月舉行的第10屆議會大選中，綠黨以5.6%的得票率順利進入聯邦議會，組成擁有27個席位的議會黨團。由於綠黨的加入，聯邦議會構成也隨之發生明顯改變，聯邦議會黨團由3個增加為4個﹔德國的政黨體制也由過去的“兩大一小”變為“兩大兩小”的局面。

前東德統一社會黨的后裔民主社會主義黨在1990年兩德統一后的首次大選中進入議會，這在一定程度上使德國政黨格局再度回到多黨競爭的時代，呈現“兩大三小”的態勢。但是，德國的執政黨聯盟卻依然維持“一大加一小”的格局，包括1998年和2002年社民黨與綠黨的“紅綠聯盟”也同樣沿襲了這一基本架構。

戰后德國聯邦層面歷屆聯合政府一覽[iv]

*幾次少數政府基本屬於過渡性質，執政時間都不太長。

三、德國執政黨依法執政的法律環境

如前所述，由於德國聯邦議會主要根據比例代表制以各政黨在大選中的得票率分配議席數，而在歷次大選中幾乎沒有一個政黨能夠獲得超過半數的絕對優勢。也就是說，大黨難以單獨執政，必須與小黨結盟組成聯合政府。

德國政黨之間結成聯盟的過程非常嚴謹。早期的聯盟往往是通過由兩黨或多黨的高層領導人之間非正式會晤完成的，大都採取不公開的承諾方式。從1961年開始，德國政黨聯盟談判的過程發生變化，在談判之前就組成“聯盟委員會”(Koalitionsausschuβ)。1961年9月17日第四屆議會選舉之后，聯盟黨與自民黨在媒體上公布了雙方的聯盟條約。其中大致規定了兩黨保証聯合執政四年﹔聯盟期間內保証不接受其他政黨的聯盟建議﹔支持阿登納擔任聯邦總理﹔承諾不在議會支持倒閣案﹔規范“聯盟委員會”的任務與功能﹔明確議會黨團主席參與內閣會議的權利﹔還確定了外交、內政、經濟、交通、兩德關系、農業與社會政策的基本原則。

從1998年之后，政黨之間的聯盟條約都是公開發表的。聯盟條約的內容除了涉及國防、外交、經濟、財政、稅制、能源、交通、社會福利、健保、婦女、家庭、社會安全等政策之外，還會規范聯盟政黨雙邊或多邊在議會和內閣的合作方式，甚至在內閣重要人事安排方面還做細致的規定。

1998年10月德國第14屆聯邦議會大選結束3天之后，社民黨就開始與綠黨進行聯盟談判。兩黨談判的主要議題集中在內閣人事安排、聯邦總理人選及政策走向。兩黨除了都把失業問題列為優先解決的目標之外，在“生態稅制改革”、廢除核能與難民政策等問題上還存在爭議。經過共同努力，雙方最終於1998年10月20日正式簽署題為《起航與革新——德國邁向21世紀之路》的組閣協議，規定了德國新政府在外交、安全、內政等方面的執政框架原則。德國首次“紅綠聯盟政府”誕生。

2005年9月18日，德國舉行第16屆聯邦議會大選。結果，聯盟黨的得票率比社民黨僅僅高出1個百分點，即使加上盟友自民黨，也沒有達到單獨組閣所需的48.5%的門檻票數。德國政壇隨之出現了罕見的政府“選”而未決的膠著狀態。在數輪試探性磋商之后，聯盟黨和社民黨最終同意就組建大聯合政府舉行正式談判。經過歷時26天的艱苦談判，雙方於11月12日公布了題為《以勇氣和人道共同為德國奮斗》的長達近130頁的施政綱領。接著，基民盟、基社盟和社民黨分別召開黨代會，三個政黨都以壓倒多數的贊成票批准了這個以“整頓、投資、改革”為主旨的綱領。至此，大聯合政府無論是在權力結構，還是在主要政策方面，都已經准備就緒。2005年11月22日，德國歷史上第一位當選女總理默克爾正式宣誓就職。

戰后德國民主政治的常態是“一大一小”兩黨聯合執政。如果聯合執政的政黨能夠掌握50%以上聯邦議會多數的支持，那麼政府的立法意圖就能夠得以實現，政府的決策就能夠順利實施，聯合政府也就能夠擁有廣闊的執政空間。而《基本法》憲政體制、聯邦議會中得票多數的政黨執政，責任內閣制政府、立法權和行政權的合一與制衡、法治化的政黨政治以及參與型的政治文化等等因素構成了德國政治環境的典型特征。這種規范的民主和法治的環境決定了執政政黨必須依法活動、依法執政，這是執政黨能夠長期、平穩執政的根本條件。

《基本法》是德國的根本大法，它所規定的的憲政民主秩序是德意志聯邦共和國民主治理的基礎。相對於其它社團組織而言，德國政黨享有《基本法》所賦予的獨特地位。政黨的地位、政黨的運作、政黨間的競爭以及政黨的施政都在《基本法》第21條中做出了明確規定，政黨必須在國家法律的框架內活動。政黨同其他機構和利益集團的關系乃至政黨內部的組織關系，也要通過法律方式予以調節。

德國《基本法》規定，政黨旨在協助凝聚民眾的政治意志。任何人可自由成立政黨，政黨的內部秩序必須符合民主原則，必須公開說明經費來源。[v]為了避免再度發生在納粹統治期間顛覆及摧毀民主政府的情況，《基本法》同時規定如果政黨的宗旨及其黨員行為妨礙或違反自由民主的基本秩序，或是危及德意志共和國的存在，就是違反憲法。聯邦憲法法院將就政黨是否違憲的問題進行裁決。[vi]聯邦德國自1949年成立以來，聯邦憲法法院曾分別於1952年10月和1956年8月判定極右翼的德國社會主義帝國黨（Sozialistische Reichspartei，SRP）和德國共產黨（Kommunistische Partei Deutschlands，KPD）違憲並強制解散。2001年初，德國政府、聯邦議會及聯邦參議院曾希望聯邦憲法法院啟動法律程序，取締德國國家民主黨（Nationaldemokratische Partei Deutschlands，NPD），但卻因程序問題而未果。

德國《政黨法》也貫徹落實了《基本法》第21條的原則。德國是世界上較早制定並頒布《政黨法》的國家。德國各政黨早年並不積極推動《政黨法》的出台。第一部政黨法草案於1959年由聯邦政府提出，歷經多年折中妥協，直至1967年聯邦議會才通過各黨都能接受的折中版本。《政黨法》共7章41條，其內容是進一步規范了《基本法》所觸及的政黨內部民主、政黨財務以及政黨查禁三大主題。另外還有一個附則，可以說是一部比較成熟的關於政黨的法律。

德國《政黨法》於1967年7月24日公布實施，其后經過了幾次修改，最后一次修改是在2002年6月28日。《政黨法》的歷次修改都與政黨財務問題（政治獻金、國家經費補助、財務報告等）有關，也有應聯邦憲法院相關判決而作的調整。除此之外的其他條文以及全文架構基本未作修改。

《政黨法》的詳盡規定使得《基本法》第21條的政黨民主、政黨財務和黨禁等問題得到了全面落實，為德國各政黨的活動，尤其是執政黨治國理政奠定了規范的法律基礎。德國各政黨都必須公開自己的綱領，必須承認《基本法》，維護現行的國家制度，接受國家有關法律法規的監督和約束。如果違反了《基本法》，將被宣布為非法或被取締。各政黨通過參加州和聯邦議會的選舉，使其政策主張影響到聯邦議會、政府及其他社會團體，執政黨的領袖出任聯邦總理，根據《基本法》和政府工作條例代表政府行使職能。

總之，聯邦德國政黨制度迄今為止的發展証明，基本法為穩定的民主秩序和國家制度奠定了有承受力、面向未來的基礎。從理論上說，在憲政制度下，德國各個政黨都有可能通過選舉進入議會，成為國家政治體制結構的重要組成部分，成為執政黨。而執政黨必須依法運作國家制度，領導國家生活。執政黨的活動必須遵守《基本法》和《政黨法》的規定，遵循體制內的規則，在議會內必須通過立法程序才能使執政黨的政策主張變為國家的法律，然后通過國家政權機關貫徹自己的政策。行政機關也始終嚴格依法辦事、依法行政，從而實現治國理政。