摘 要：新加坡政府高度重視改善民生問題, 並以此為著力點, 構建了適合本國國情的社會保障制度體系, 有力地促進了新加坡和諧社會的建設。本文對新加坡社會保障制度進行了研究與分析, 指出其與西方傳統福利保障制度相比的獨特之處。
關鍵詞：新加坡民生社會保障制度社會和諧
Abstract：Singapore government attaches great importance to improve people’s livelihood, and uses it as a focal point to construct the Social Security System which is suitable to her national conditions, and effectively promotes the building of a harmonious society in Singapore. This paper analyzes the social security system in Singapore, and points out the unique compared to Western traditional social security system.
Keyword：Singapore people’s livelihood Social Security System harmonious society;
新加坡在20世紀60年代立國之初面臨著嚴重的社會問題:失業、住房緊缺、缺乏必要的社會保障體系, 絕大部分國民沒有養老保障, 種族紛爭和沖突不斷。然而, 經過40多年的發展和治理, 新加坡從一個貧困的小島發展成為經濟發達、社會穩定、環境優美、人民安居樂業、各民族和諧相處的花園城市國家。研究新加坡人民行動黨在改善民生、促進社會和諧的成功做法和經驗, 對於我國加快推進以改善民生為重點的社會建設、促進和諧社會建設有著重要的啟迪意義。
一、始終把改善民生作為執政的重要理念和目標
追求和諧、平等的社會, 以人為本、促進人民福利, 是新加坡人民行動黨 (The People's Action Party) 一貫堅持的執政理念;讓人民享受到看得見的利益和實惠, 生活過得更美好, 是人民行動黨始終不渝的奮斗目標。從1965年立國至今, 人民行動黨和政府堅持不懈地把解決民生問題作為重要課題。在人民行動黨的宗旨中, 既有“確保、維護及保衛新加坡的獨立、主權及國土完整”、“通過民選代表和民主政治, 保障及促進人民自由和福利”、“建設一個公正、公平、寬容的多元種族社會”等長期目標, 也有諸如“按功酬賞、敬老扶弱、體恤病殘”、“為國民提供教育與訓練的平等機會, 使他們發揮所長, 各得其所”等具體目標。新加坡政府確定自己的使命就是:“建立一個成功的、充滿活力、安全穩定、欣欣向榮的卓越國家;為新加坡人達到更高的生活水平創造最好的條件;致力於造就一個人人相互尊重與關懷、充滿愛心與凝聚力的和諧社會” (1) 。時任新加坡總理李光耀強調指出:“政府的責任, 是確保經濟成長和全體人民都享有良好安定的生活, 你們的子女, 應得到更好的教育和更高的技能, 更好的社會和醫藥設施。我們應朝向一個更公平和更平等的社會邁進, 使每一個人照自己對社會的貢獻, 取得一份公平和應有的酬勞” (1) 。
這一執政理念體現在一系列改善民生的具體政策措施上。新加坡在借鑒世界各國社會保障制度的基礎上, 緊密結合自身國情, 建立了一套體現公平正義、獨具特色的社會保障體系, 在改善民生方面做出了顯著成績, 從而贏得了民心。把民生問題作為黨和政府的要務、不斷改善民生成為新加坡人民行動黨1959年至今一直保持執政地位的秘訣。
二、新加坡改善民生、促進社會和諧的成功實踐
(一) 將政府責任與個人責任相結合, 建立中央公積金制度, 妥善解決國民保障問題
老有所養、病有所醫、住有所居、學有所教是實現社會和諧穩定的基本要求。新加坡政府認為, 在這方面政府責無旁貸, 但也要充分調動個人通過努力工作為自己積累保障的積極性。在建立社會保障制度的過程中, 新加坡政府從本國實際出發, 發展和完善了適合本國國情的社會保障體系, 對社會保障設計在總體上遵循“低供給”的原則, 倡導人們自力更生去改善自己的生活狀況。
新加坡社會保障體系由社會保險和社會福利兩部分組成。其中社會保險是由國家強制實施個人儲蓄的中央公積金制度 (Central Provident Fund) 構成, 是新加坡社會保障體系的主體部分;社會福利是指政府對無法維持最低生活水平的成員給予救助, 如對低收入家庭發放住房補貼、生活救濟和救助金等, 它是社會保障制度的輔助部分。
1955年7月, 中央公積金制度正式建立並實施。建立中央公積金的最初目的是通過公積金這種強制儲蓄制度, 預先籌集個人養老資金以解決職工的養老問題, 為雇員退休后或不能繼續工作時提供一定的經濟保障。此后, 隨著經濟社會的發展和國民收入水平的不斷提高, 新加坡政府根據社會發展的實際需要, 不斷調整放寬對公積金用途的限制, 陸續推出了醫療保健、住房、教育、家庭保障、增進資產等一系列計劃。這樣, 中央公積金制度就由最初的僅提供退休養老保障, 逐步擴展到購買住房、醫療保健、教育和投資理財等社會生活的各個方面, 發展成為一項保障范圍廣泛、綜合性的社會福利保障體系, 能夠給予國民“老有所養、病有所醫、居者有其屋、學有所教”等較為全面的社會保障, 中央公積金制度的社會保障功能愈益顯現出來。
中央公積金制度實行會員制, 屬於個人賬戶儲存基金模式。即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局的會員, 無論是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例繳交強制性的公積金, 公積金局每月收繳的公積金款項經過計算記入每個會員的個人賬戶中。因此, 會員的公積金存款與他本人的勞動貢獻及工作收入緊密相連, 而所享受的保障待遇又與其個人賬戶上的存款直接挂鉤。也就是說, 會員的薪金越高, 其公積金存款就越多, 相應的社會保障待遇水平越高, 年老時的保障就越好。因此, 會員為了獲得更穩妥可靠的社會保障, 享受到更優厚的社會保障待遇, 隻有加倍努力工作, 爭取更高的工資收入。而且隨著公積金制度日趨完善, 公積金可供使用的款項逐年增加, 更激發會員們為積累更多的公積金儲蓄而發奮工作。這就弱化了對政府的依賴意識, 弘揚了自強自立、自力更生的優良精神, 有利於建立新的國民意識。
新加坡政府主張“人民的事由人民自己掏錢”, 從保障資金的來源上強調個人對自己的福利保障要承擔足夠的責任。他們認為西方的福利主義滋長了人們對政府的依賴, 缺乏激勵機制, 是不可取的。因此, 新加坡社會保障體系的一個突出特點是國民的自保性, 建立分擔機制, 從發揮政府、個人和社會三者的積極性出發, 政府有所為有所不為, 積極介入, 但不包辦代替, 在以政府責任為主體的傳統社會保障中強調更多個人責任。這一點與西方國家盛行的福利型社會保障即政府每年要提供大量補貼和撥款相比不同, 不失為一種符合新加坡國情的、有效的社會保障制度。
(二) 構建兼顧公平與效率的社會保障制度體系
如上所述, 新加坡完備的社會保障制度體系涉及養老、醫療、住房、教育等各方面。由於社會保障制度完善, 新加坡人民享受到很好的社會福利保障。
1. 解決老有所養———新加坡養老保障制度
退休養老是中央公積金制度設立的最先動因, 也是這一制度最基本的功能。早在1955年7月, 中央公積金局便推出了養老儲蓄計劃。新加坡的養老保險採取全部繳納的制度, 即雇主和雇員分別按一定比例為雇員存儲退休金。當公積金會員年齡達到55歲並且退休賬戶達到最低存款額這兩個要求后, 可一次性提取公積金。若最低存款未達到規定數額, 可選擇推遲退休以繼續增加公積金賬戶積累, 或用現金填補差額, 或由其配偶、子女從各自的公積金賬戶中轉撥填補。政府鼓勵已達退休年齡但身體健康的會員繼續工作, 以使他們積蓄更多的公積金存款。
隨著中央公積金使用范圍的逐步放寬, 為避免公積金過多用於住房、醫療、教育等其他項目支付而影響養老金的積累, 確保會員有足夠的存款保障晚年的生活, 1987年, 中央公積金局推出“最低存款計劃”。規定公積金會員在年滿55歲提取公積金存款時必須在其退休賬戶中保留一筆存款作為最低存款。此外, 新加坡政府還利用東方人孝文化的傳統道德, 在養老保險上注重家庭養老保險。1987年, 中央公積金局同時推出了“最低存款填補計劃”, 規定公積金會員可在父母年齡超過55歲而公積金存款少於最低存款額的情況下, 自願填補父母的退休戶頭, 填補金額是最低存款額和他的父母年齡達55歲時退休賬戶結存額之差。從1995年7月起, 會員也可以為配偶填補, 以保障其晚年生活。
2. 解決病有所醫———獨具特色的新加坡醫療保障制度
新加坡的醫療保障制度是世界上最為完善的醫療保障制度之一。20世紀80年代以來, 中央公積金局制定了多項醫療保健計劃。主要包括保健儲蓄計劃 (Medisave) 、健保雙全計劃 (Medisheild) 和保健基金計劃 (Medifund) , 稱之為“3M”計劃。
(1) 保健儲蓄計劃
1984年4月, 公積金局推出保健儲蓄計劃。在該計劃下, 公積金會員每月須把部分公積金存進保健儲蓄賬戶, 繳費比例因投保年齡不同而不同。年齡在35歲以下的會員每月撥至保健儲蓄賬戶的公積金是其月薪的6%;35~44歲的會員按其月薪的7%繳納, 45歲及以上會員按8%繳納。公積金會員可以動用保健儲蓄賬戶的存款, 為本人或是任何一個直系親屬如配偶、子女、父母和祖父母支付在當地的醫療費用, 主要支付公立醫院和獲准私人醫院的住院費和某些門診費。1992年7月, 公積金局還推出自雇人士保健儲蓄計劃, 以保障自雇人士在急需時有能力支付其醫療費用。
(2) 健保雙全計劃
保健儲蓄計劃對發生一般醫療費用的居民來說能保障, 但對因患重病和慢性病等花費多的國民來說, 賬戶資金可能不夠。為此, 從1990年7月開始, 公積金局又實施了“健保雙全計劃”。這是一項大病醫療保險計劃。它允許會員以公積金保健儲蓄賬戶的存款投保, 確保會員有能力支付重病治療和長期住院而保健儲蓄不足的費用。1990年開始, 所有75歲以下保健儲蓄儲戶除非選擇不參加這項醫療保險, 都被自動納入該保險計劃內。
1994年7月, 公積金局又推出了“增值健保雙全”計劃。與健保雙全計劃相比, 增值健保雙全計劃須繳付的保費稍高, 相應支付待遇也較高。
(3) 保健基金計劃
盡管保健儲蓄計劃和健保雙全計劃覆蓋了絕大多數新加坡人口, 但仍有少部分貧困國民無力支付醫療費, 為此, 1991年, 新加坡提出了由政府撥款建立專項基金的設想。1992年1月, 《醫療基金法案》獲議會批准。1993年4月, 醫療保健基金正式設立, 以援助在保險儲蓄計劃和健保雙全計劃外仍無法支付醫藥費用的貧病者, 實際上是對他們實施醫療救濟。
上述三重醫療保障安全網確保了新加坡國民獲得基本的醫療保障。需要說明的是, 新加坡醫療保障制度的原則是要確立國民必須對自己的健康負起責任的意識, 而不是讓國家和社會無條件地承擔醫療費用, 上述“3M”計劃正是按照這一原則而設計的。保健儲蓄計劃是個人每月儲蓄為自己和家庭的醫療需求做好准備;健保雙全計劃是通過保險方式讓個人與社會共同分擔重病醫療的風險;保健基金計劃則是由政府設立而專門為貧窮和需要幫助的人提供醫療救濟, 由此形成了政府、個人和社會共同承擔醫療費用的模式。為此, 新加坡的醫療保障制度曾被一些國際機構和學者譽為“公私兼顧和公平有效”的制度。
3. 居者有其屋———富有成效的新加坡低收入者住房保障制度
新加坡是一個城市國家, 國土面積狹小而人口密度很大。1959年自治時面臨著嚴重的“屋荒”:當時200萬人口中有40%的人居住在貧民窟和窩棚內, 大多數民眾隻能棲身於用木板和鐵皮搭建的棚屋之中。惡劣的住房條件導致公共衛生狀況惡化和一系列社會問題, 成為社會不穩定的重要因素, 以至於政府將解決住房問題作為一項基本國策, 在立國之初就提出了“居者有其屋”的口號。時任新加坡總理李光耀指出:“我們將全力以赴去達致我們的目標:使每一個公民的家庭都擁有自己的家” (1) 。
為解決居住及其引發的社會問題, 1960年, 新加坡政府宣布成立建屋發展局 (Housing&Development Board) 。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋 (2) 計劃, 正式開啟新加坡的組屋年代。其具體做法是:
(1) 政府主導組屋的開發與建設, 由建屋發展局具體實施
新加坡是市場經濟國家, 但住房的建設與分配並不完全通過市場來實現, 而是由政府主導公共住宅的開發與建設。在住房保障方面, 新加坡政府一直都是其國人出色的管家和掌舵人。新加坡政府十分明確自身在解決住房問題上的責任, 制定了符合其國情特點的住房政策和分階段建房計劃, 大規模興建公共住房。
新加坡建屋發展局直屬國家發展部, 是一個獨立的、非營利機構, 其財政預算納入國家計劃。在發展公共住宅方面, 建屋發展局是起主導作用的組織者, 既代表政府行使權力, 負責制定組屋發展規劃及房屋管理, 實現“居者有其屋”的目標;同時又作為最大的房地產經營管理者, 負責組屋施工建設工程、房屋出售和出租, 因此肩負著多重職能。
(2) 政府嚴格控制土地資源, 為組屋建設提供了強有力的土地、資金保障
土地是國家財富之源, 也是組屋建設的基礎和命脈所在。1966年, 政府頒布了《土地征用法令》 (Land Acquisition Act) , 規定政府有權征用私人土地用於國家建設, 並有權調整被征用土地的價格。根據該項法令, 新加坡政府協助建屋發展局以遠低於市場價格的價格獲得開發土地, 保証了大規模建設組屋所需的土地。
在資金方面, 新加坡政府以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持, 政府對組屋的出售實行優惠, 補貼虧損。為了保障普通老百姓能夠買得起組屋, 其售價是由政府根據中低收入階層的承受能力來確定, 而不是靠成本來定價, 其遠遠低於市場價格, 由此造成建屋發展局的收支虧損。這部分損失, 政府核准后每年都從財政預算中給予補貼。據統計, 從政府開始撥款計算, 至今累積的政府補助金總額已達159億新元 (3) 。政府財政支撐是新加坡組屋政策得以順利實施的重要保障。
(3) 實行良性循環的住房公積金保障制度
中央公積金制度在“組屋”建設中發揮著雙重作用。首先, 完備的公積金制度成功地運用了人們的儲蓄積累, 為國家提供了取之不盡的住宅建設資金。中央公積金局把公積金歸集起來后, 除留足會員提款外, 其余全部用於購買政府債券;公積金會員動用公積金儲蓄購買建屋發展局的政府組屋, 以現金支付或抵押支付房款, 這又促使更多的款項轉入國家手中。政府利用部分公積金儲備, 以貸款和補貼的形式注入建屋發展局, 由此形成了會員、建屋發展局和政府三者之間的良性循環。
不僅如此, 住房公積金制度還有效地解決了老百姓無力購房的難題。1968年9月, 中央公積金局推出了“公共住屋計劃”。在這一計劃下, 低收入會員可以動用其公積金普通賬戶的存款作為首期付款之用, 不足之數由每月交納的公積金分期支付。如果普通賬戶的存款不足支付, 可向建屋發展局貸款, 用將來的公積金來償還。
總之, 中央公積金制度在新加坡組屋建設中扮演了重要角色, 使“國家建得起房, 老百姓買得起房”, 加速了“居者有其屋”計劃的實現。
(4) 以家庭收入水平為依據, 實行公有住宅的合理配售政策
自1968年新加坡大力推行政府組屋出售政策以來, 購房者日益增多, 如何搞好公房合理配售, 保障低收入家庭的合法權益, 確保住房分配的公平、有序, 成為建屋發展局的重要課題。為此, 新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規, 對購房人條件、購買程序、住宅補貼等均做出嚴格規定, 按照公平原則進行合理分配 (4) 。
政府制定了不同收入水平居民的購屋准入政策, 並隨著生活水平的提高不斷調整收入頂限。在20世紀70年代, 規定隻有月收入在1500新元以下者才可申請購買組屋;80年代提高到2500新元, 隨后到3500新元, 目前放寬至8000新元, 以接納更多人購買。這樣基本保証了80%以上中等收入的家庭能夠購買到廉價的組屋。
(5) 出台法律嚴格限制炒賣組屋, 確保組屋政策的順利實施
政府採取一系列措施嚴格限制炒賣組屋的行為。建屋發展局的政策定位是“以自住為主”, 限制居民購買組屋的次數。規定新的組屋在購買5年之內不得轉售, 也不能用於商業性經營。如果實在需要在5年內出售, 必須到政府機構登記, 不得自行在市場上出售;一個家庭同時隻能擁有一套組屋, 不允許以投資為目的買房;所有申請租住組屋的人都需要持有有效期內的新加坡工作許可証或相關簽証, 等等。由於嚴格執行了上述一系列措施, 新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為, 確保了組屋建設健康、有序地進行。
新加坡政府集中了大量人力、物力和財力, 經過長期不懈的努力, 最終使住房問題得到根本解決。其組屋建設的發展過程經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質量的發展歷程, 跨越了“有房住”, 開始進入“住得更好”的階段。目前新加坡組屋主要以四房式和五房式為主, 設施齊全, 功能結構合理, 居住環境優雅。據建屋發展局最新統計, 自1960年以來, 建屋發展局共興建組屋990320套 (1) , 目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中 (2) , 組屋政策真正成為“普惠性的政策”, 有力地增進了多種族安居樂業、和諧相處, 促進了和諧社會的建設, 對維護社會穩定起到了積極作用。
4. 解決學有所教———新加坡教育計劃
1989年6月, 中央公積金局推出教育計劃。會員可動用其公積金戶頭裡存款為自己或子女支付全日制大學學位或專業文憑課程的學費。可動用的款項是扣除最低存款額之后總公積金存款的80%。學習畢業后一年需還本付息, 分期付款的最長年限為10年。該項計劃擴大了公積金支付教育費用的功能, 有助於促進會員及家庭的智力投資, 有利於國民教育水平的提高, 促進了新加坡教育事業的發展。
三、結語
上述新加坡集養老、醫療、住房、教育等多功能為一體的綜合性社會保障體系為國民提供了多樣化的社會保障, 促進了國民健康與福利, 解決了危及穩定的重大社會問題, 對維護民族和諧、保持社會穩定、建立良好的社會秩序起到了積極的促進作用。
應當指出的是, 新加坡的社會保障制度是按照“效率優先, 機會平等”的價值理念而設計的, 在以關注公平為主的傳統社會保障模式中增加了更多的效率機制。新加坡政府高度重視協調社會發展的公平與效率之間的關系。李光耀強調指出:“如果從工作和進步中所取得的成就和利益, 沒有公平地讓全體人民分享, 我們就不會得到他們全心全意的合作和參與” (3) 。“不能聽任自由競爭造成社會不公引致局勢緊張” (4) , 但同時又緊記效率是社會發展的根本, “重新分配不能過頭, 以致造成浪費和濫用, 卓越者不再奮發圖強” (5) 。正是抱著這一理念, 新加坡政府雖然主張通過國家的力量給予低收入階層一些照顧, 扶弱濟困, 以縮小社會的貧富差距, 但卻反對實行歐洲福利國家的社會福利制度, 避免“泛福利”現象的發生。
這一價值理念在新加坡的醫療保障和住房保障制度中得到鮮明的印証和體現。醫療保障制度通過實施“3M”計劃, 不論公務員或私人企業雇員, 不論富有者還是貧困者都有能力負擔自己和家庭的醫療保健費用, 從而得到最基本的醫療保障, 保証了社會公平。同時, 劃入個人醫療保健儲蓄賬戶的資金是以會員的工資為基數, 使得醫療保健儲蓄與個人工作收入緊密相聯。會員越是努力工作, 醫療保健儲蓄存款就越多, 他所享受的醫療服務更好, 這又體現了效率原則。而住房保障制度在對社會較脆弱階層給予補貼, 滿足了中低收入人群的基本居住需求, 實現了“居者有其屋”的同時, 也不是人人享受同樣的福利、買到同樣的房子, 而是根據自己的能力來選擇購買大小、檔次、舒適程度不同因而造價也不同的住房。
注釋
1 據新加坡總理公署《公共服務宣言》。
2 (1) 新加坡《聯合早報》編:《李光耀40年政論選》, 現代出版社, 1996年版, 第526頁。
3 (1) 新加坡《聯合早報》編:《李光耀40年政論選》, 現代出版社, 1996年版, 第168頁。
4 (2) 新加坡組屋 (Public Housing) , 在澳門稱經濟房屋, 香港稱公屋、居屋, 類似於我國的廉租房和經濟適用房, 是在政府主導之下, 由建屋發展局建設的公共住房。組屋的供應對象是廣大的雇員階層。
5 (3) 轉引自《廣州日報》2008年2月28日, A7版。
6 (4) 詳見新加坡建屋發展局網站:http://www.hdb.gov.sg/.
7 (1) “HDB Annual Report 2007/2008”p.57, 新加坡建屋發展局網站:http://www.hdb.gov.sg/.
8 (2) “HDB Annual Report 2007/2008”p.58, 新加坡建屋發展局網站:http://www.hdb.gov.sg/.
9 (3) 新加坡《聯合早報》編:《李光耀40年政論選》, 現代出版社, 1996年版, 第154頁。
10 (4) (5) 《經濟騰飛路:李光耀回憶錄 (1965~2000》, 北京外文出版社, 2001年版, 第102頁。
（來源：《東南亞縱橫》廣西省社會科學院主辦2009年第11期）