一、參與式預算的內涵、興起與擴展

因為參與式預算實施的地區、范圍、程度、方式和結果都存在很大差異，所以，怎樣界定參與式預算，沒有一個比較明確的、普遍適用的概念。但我們可以從巴西的經驗總結中抽象出其基本內涵。

參與式預算是一個多維度的過程，涉及到預算、財政、參與、司法、空間和區域以及治理等方面。其最初目的，就是為了將公民吸納進決策過程、公平分配資源、激勵行政改革和監督行政官員。隨著低收入、弱勢以及邊緣的等傳統上受排斥的群體獲得參與決策的機會，社會與政治排斥將會被逐漸消除。

因此，我們說，參與式預算是一種創新的決策過程，公民直接參與決策，決定或有助於決定本地區可支配公共資源的最終用處。在決策過程中，通過參與各種會議，公民能夠獲得分配資源、確定社會政策優先性，以及監督公共支出的機會①。在這種直接的、自願和普遍參與的民主過程中，人們能夠平等討論和決定公共預算、各項政策，以及政府管理。

參與式預算的發展經過了三個階段：第一階段是1989—1997年，其特征是局限於巴西少數幾個城市的試驗;第二階段是1997—2000年，巴西各地城市的參與式預算處於鞏固階段，期間，共有130多個城市採納了參與式預算;第三階段從2000年至今，巴西之外的國家和地區開始實施參與式預算。

雖然巴西是最早實施的國家，但參與式預算並沒有局限於巴西。其他許多國家和地區也實施了這樣的項目，例如秘魯、阿根廷、哥倫比亞、巴拉圭、烏拉圭、智利、多米尼加共和國、尼加拉瓜、薩爾瓦多和墨西哥等拉丁美洲國家;北美的加拿大;西班牙、意大利、德國和法國等歐洲國家;喀麥隆、斯裡蘭卡、印度尼西亞等亞非國家的某些城市。近年來，中國的溫嶺和無錫市也正在實施參與式預算。在這些歷史、文化和體制具有多樣性的城市與國家中，參與機制存在諸多的差異，但在某種程度上，它們都具有某些共同的特征。不過，在所有的參與式預算實踐中，巴西仍然佔有主要地位，80%的參與式預算都發生在巴西。

二、世界各國參與式預算的實踐模式

參與式預算的改革主要存在於城市，准確地說是市政府。由於具體情況以及歷史、文化和體制的差異，各國實施參與式預算的模式也不盡相同。這裡根據參與式預算發生的不同地區、不同的側重點介紹了幾個國家的試驗，使我們能夠從整體上了解參與式預算在各國的發展。

1.阿根廷

在阿根廷實施參與式預算的幾個城市中，羅薩裡奧市(Rosario)在促進地方民主參與方面最為突出。該市共100萬居民，是阿根廷的第三大城市。1989年以來，市政府在公共衛生、穩定經濟、兒童福利和分權等方面實施了許多進步的、參與性措施。聯合國開發計劃署曾將其看作是善治和地方發展的典型。

2002年，在吸收巴西經驗的基礎上，該市啟動了參與式預算項目。該市的參與式預算以一年為周期，4000多居民協商並決定怎樣分配800萬美元的市政預算。決策過程以6個區的社區會議為起始，在這些大會上，居民確定地方的需求和解決這些需求的可能性計劃，並選舉預算代表將這些計劃提交給本區的參與理事會(participatory council)。在隨后的3—4個月中，每個理事會每周聚會一次，在市政府官員的幫助下，討論這些計劃，並對社區做出回應。在這些正式會議之外，代表們經常參與社區計劃的參觀考察，並與社區居民一起參與反饋會議。最后，這些理事會在地區大會上提出計劃，社區居民則投票決策批准哪些計劃。隨后，預算代表負責監督這些計劃的實施。

通過參與式預算這種地方治理模式的實踐，普通民眾學會了參與、表達和決策的政治技巧。研究表明，參與式預算的實踐，在公民權和民主方面為民眾提供了有力的學習經驗，它是一種非正式的教育空間。參與者變得更有知識、更民主、參與更積極、也更關心公共利益，這些也表明，參與式預算是一種創新的“公民學校”，它提高了民眾民主協商和決策的能力，形成了一種更民主的政治文化。

2.加拿大

在加拿大，參與式預算對實施條件的關注尤其引人注目。加拿大的經驗表明，參與式預算的實施，必須具有下列條件：第一，執政的左翼政黨，必須對實施參與式預算負責。第二，參與者選擇的計劃或項目能夠及時實施。第三，既有的社會運動、社區組織和自願團體等組織性網絡，將為參與式預算提供支持。第四，政府必須有充分的自主決定的資金，例如預算總支出的12%—15%，這樣，民眾才能夠參與涉及新的公共計劃的有意義的協商。

在加拿大的城市治理之中，現實並非完全滿足所有這些條件。在加拿大，組織化的城市政黨並不普遍。而有的城市，由於缺乏參與、協商和政治平等的民主條件，代表是不充分的。在缺乏必要條件的情況下，在開始階段，必須將參與式預算整合進現存的官僚結構之中，從而避免行政混亂。

3.印度尼西亞

在印度尼西亞，參與式預算是2000年開始的“公眾參與預算過程創制權”的一部分。與此同時，印度尼西亞透明預算論壇(FITRA)也啟動起來了，它包括若干研究機構和非政府組織。雅加達在國家和地方層面上實施了一項多年的公眾參與預算過程的實踐。

印度尼西亞透明預算論壇最初有這樣三個目標：形成在規范基礎上執行支出分析的能力。一般指的是普通民眾、非政府組織、政府的政策制定者，中央和地方的議會，以及其他關鍵的利益相關者;更好地理解不同行政層級和部門的預算分配和支出，包括那些預算外活動;鼓勵透明實踐，以支持一種更負責的、服務導向的公共服務供給。

印度尼西亞實施參與式預算取得了很大的成就：對於政府來說，預算不只是公共財政的工具，也是民眾在政治上表達其需求的空間。參與式預算賦予民眾更多的表達。非政府組織和研究機構，也開始重視審查預算分配和腐敗的影響;透明預算論壇在促進預算信息透明方面有所突破。改善了預算資料信息有限、議會中預算委員會參與不足等狀況;非政府組織可以在預算參與中更有效，如果它們對分配支出的預算、基礎等相當了解的話。民眾通過各種途徑參與其中有助於改善決策，從而使決策對公共需求更敏感。另一個重要的問題是，這樣可以讓公眾知道政府財政資源在滿足人民需求方面的局限。

4.南非

南非民主選擇研究所(IDASA)是致力於促進南非民主可持續發展的獨立非政府組織。它建立於1980年代，旨在支持民主，應對全國范圍內黑人和白人的兩極分化。1994年選舉后，該組織將其名稱改為南非民主研究所(IDSA)，並創造了預算信息服務中心(BIS)以探討公共資源的分配和使用怎樣影響全國的窮人生活。南非民主選擇研究所和預算信息服務中心所關心的一個特殊領域就是婦女、兒童和殘疾人等弱勢群體的地位。

1995年，預算信息服務中心創造了南非“婦女預算行動”。婦女預算行動已經激發了一種在南非政府內部運作的性別預算實踐，以及促進政府官員在預算過程中對性別的關注。這項行動還激發了同樣的關於預算對其他利益團體如鄉村居民、窮人、殘疾人和兒童的影響的分析。婦女預算行動成功地擴展了其網絡，而項目研究者在預算公共政策工作中的參與也表明了該行動對國家政策形成的影響。

5.愛爾蘭的社會伙伴關系協議

1987年以來，愛爾蘭就已經達成了5個“社會伙伴關系”協議，在這些協議中，政府和許多公民社會組織廣泛參與了經濟和社會目標的咨詢。社會伙伴關系的觀念形成於1980年代，它是對愛爾蘭衰退(1980—1987)、高通脹、沉重的債務和赤字的反應。1986年，國家經濟和社會委員會(NESC)開始在共同學習過程中推進各種“社會伙伴”的咨詢，以容納各種社會經濟選擇、挑戰和平衡等觀點。

在實施社會伙伴關系協議之后，愛爾蘭經濟取得了巨大的成功，人們普遍將伙伴關系看成是這種成功的動力。社會伙伴關系協議因為通過謹慎的公共財政管理、維持低通脹、低利率、可信的匯率和改善競爭等促進了參與而贏得了聲譽。此外，社會伙伴關系也創造了社會資本和信任，因為這些伙伴都知道他們將為其承諾負責，並會在未來的談判和協商中再次相遇。

三、參與式預算的目標、原則、條件與過程

1.目標

根據各國實施參與式預算的實踐和經驗，我們可以總結出參與式預算的目標：(1)促進公共學習和積極公民權;(2)通過改善政策和資源分配，實現社會公正;(3)改革行政機構。所有的參與過程設計、可支配資源的確定，以及預算過程的監督和評估等，都是圍繞著這些目標來進行的。

2.原則

基於既存的經驗和研究，參與式預算受以下原則的驅動，而這些原則又是參與式預算發展的原因，民眾參與的動力，以及各種組織廣泛支持的根據。這些原則包括：

(1)參與。參與式預算允許更多的民眾成為決策過程的一部分。參與決策的機會與公共資金項目分配相關，這種機會已經使地方政治文化從對抗性策略和腐敗的政治討價還價逐漸走向了建設性的討論和治理過程的公民參與。(2)平等。參與式預算力圖創造一種更平等的資源和政治權力分配機制，其目標在於創造一種新的決策過程，其中，參與者享有更多平等的權力，從而能夠防止強勢集團為私利佔有公共資源。(3)教育。參與式預算的過程就是公民教育的過程。它有助於人們理解怎樣成為更優秀的公民，怎樣更積極地參與地方治理。(4)透明。參與式預算能夠使政府的支出更公開，決策更透明，政府本身也更負責。它有助於將預算過程向更廣大的民眾開放，以接受審查，從而減少腐敗的機會。(5)效益。參與式預算的功能還在於能夠用最小的資源獲得最大的產出。這些產出包括預算資金的分配，更多的公民教育、賦權、社區組織、包容邊緣化的社會群體，以及增加新的財政渠道。(6)此外，寬容、競爭、尊重承諾等原則也尤其受到重視。

3.除了遵守這些原則以外，實施參與式預算還需要一系列基本條件

首先，政府行政首長和其他決策者具有推進政治改革的明確的政治意志。其次，對於參與式預算的可持續性來說，成熟的公民社會組織是決定性的條件。第三，界定明晰的、共享的游戲規則。第四，培養民眾和政府官員在公共預算，尤其是參與式預算方面的能力和意志。第五，參與式預算過程所需要的各種信息能夠通過各種可能的途徑廣為傳播。最后，公共項目投資的優先性，由民眾決定。但在決定資源分配優先性的時候，確立分析基礎設施和公共服務既存缺陷的技術標准，也非常重要。

在對諸多國家參與式預算的研究中，許多學者認為，當上述條件不存在時，就不能建議實施參與式預算。而如果政府或公民其中一方或雙方對改革不熱心，而且沒有共享公共資源的管理時，也不能建議實施參與式預算。如果地方管理中缺乏誠實和透明時，最好也要避免實施參與式預算。因為，在那些背景下，實施參與式預算將會為與其基本原則相對立的實踐提供合法性，或掩蓋這些實踐。不過，這也並不意味著有關的民眾或機構應該放棄參與式預算的理念。人們能夠實施一定程度的創新，例如使預算過程更為透明等。組織這些活動，至少可以使參與式預算逐漸成熟。民主的條件可以在民主的實踐過程中創造出來。

4.參與式預算的實施過程

參與式預算的實施過程可以稱為參與式預算循環，有不同的階段和組成部分。通常情況下，參與式預算的討論、談判和制定的過程將歷經一年的時間，基本上包括這樣幾個階段：

第一階段：教區、社區和部門等的大會(assemblies)。第二階段：地方和部門的會議(meetings)。第三階段：市政大會(Municipal-level Assembly)。第四階段：設計預算規劃。市政府和參與式預算委員會設計預算規劃。第五階段：過程的評估。

參與式預算的過程包括兩個循環。第一循環從社區的第一次會議(通常是3月)開始，到批准預算規劃(10或11月)結束。第二循環是實施和監督循環，它開始於第二年。在這些循環中，以技術研究始，以批准項目的實施終。地方政府、公民，以及通常那些專門的監督委員會，不斷地相互作用和影響。

四、參與式預算的成就與局限

大多數學者和參與式預算的參與者都認為，其最重要的收獲就是，通過公民與公共權威之間的對話，深化了民主的實踐;使國家對其公民更負責任，並且促進了公共管理的現代化;重塑社會優先性和促進社會公正。公民從簡單的旁觀者變成了公共管理的主角，即充分的、積極的、關鍵而且是不可缺少的參與者。具體來講，參與式預算的成就可以總結為以下10個方面：

第一，參與式預算為公民參與、協同治理、分權和恢復公民對政治制度的信任提供了能動結構、路徑和動力。第二，參與式預算致力於以公平為標准的資源再分配，改善城市中大多數被忽略地區的生活狀況。第三，參與式預算能夠促進政府的民主決策、透明、責任、高效，以及公民對政府的控制。第四，參與式預算能夠促進公共協商和對話，為那些通常體現正式政治特征的反抗性獨白和對立邏輯提供了新的替代。這種新的政治實踐有助於賦予公民生活以新的活力，有助於擴大深化民主。第五，參與式預算將自我利益與公共利益結合在一起，有利於從狹隘的關懷走向更廣泛的問題。它還促進了公民自豪感和保存了公共財產。有趣的是，它是滋潤團結的競爭性模式。第六，參與式預算賦予被剝奪權利的個人和團體以權利，他們更有自信以改變其社會現實和能力，從而能夠影響政治決策。第七，參與式預算鼓勵地方社區的復興、動員、公民參與和組織，並在該過程中不斷地形成新的領導權和增加社會資本。第八，通過促進以前很少交往、而現在有機會傾聽、理解和尊重他人的公民，在社區間的互動，參與式預算培育了一種新的“認同政治”。第九，參與式預算是一所公民權學校，其中，民主知識、技巧、價值、態度和實踐都是通過“做”來學習的。第十，參與式預算為“預示性政治”提供了新的民主空間，允許公民通過地方的試驗“探索”未來社會的某些特征和動力。

所有這十個方面的成就，都可以從民主政治文化的培養、促進社會公正和行政改革等方面得到解釋。首先，參與式預算有效地推動了參與、公共學習與積極公民權。作為“公民學校”，參與式預算使公民更積極、更寬容，以及更為負責。參與式預算為公民提供了形成團結紐帶的機會。其次，參與式預算實現了更廣泛的社會公正。通過吸納傳統上受排斥團體和公民參與決策，使他們享有了參與決策的新機會，這些決策將影響著他們的生活。第三，參與式預算推動了行政改革。實施新的決策程序還要求官僚機構內部的變革，這樣，預算改革的實施才會符合新的標准。在成功的參與式預算改革中，大量的時間和努力都集中在政府的分權方面。

但是，在參與式預算中，也存在一些局限，這些局限削弱了其在社會公正、公共學習和行政改革方面的整體影響。其中包括：第一，過於重視對公共投資項目的關注，削弱了參與式預算過程中公共學習或賦權的影響。許多參與者沒什麼興趣學習權利、政府的財政責任或更廣泛的社會政策，而是專注於獲得小的基礎設施項目。第二，參與者對市長辦公室的依賴。作為主要行為者，政府組織會議、提供信息、確保官僚機構滿足民眾需要、保証優先選擇的政策的實施。如果沒有強烈的對參與式預算的政治責任，參與式預算的成功是不可能的。政府首長可能會將參與式預算作為分配年度公共資金的手段，從而使那些“友好的”參與者從中獲利。實際上，這種參與不僅沒有賦權民眾，反而可能會形成一種新的代理關系。第三，對中短期公共項目感興趣，缺乏對長期計劃的關注。這就很難使人們參與討論涉及整個城市未來發展的計劃。第四，對地方問題和地方公共政策的重視，忽視了地區、國家和全球的問題。許多參與者，包括長期的政治和社會行動主義者，將他們的時間和精力都花費在解決地方工作政策的復雜問題上。這就減少了他們能夠關注的地區、國家或全球問題上的時間和精力。最后，由於行政機構的核心作用，參與式預算可能會被操縱。如果市政部門、官僚機構、或民選官員可能力圖利用參與式預算來促進其自身的議程的，隱瞞關鍵信息、所選公共政策的不實施、或者弱化公民對預算的監督等，幾乎所有措施都可能被操縱。

五、參與式預算的未來與發展

如果從1980年代末算起，參與式預算的實施已經走過了將近20年。從歷史上看，參與式預算一直是由左翼或中左翼政黨推動的。在許多城市，它們已經成為公民社會運動的成果。在巴西，工黨將參與式預算看成是追求社會公正、財政公正、以及政治公正的工具。這些政黨在推動參與式預算時有一個共同的特征，即在既定的法律框架內進行。不過，參與式預算已經從一種政治技術轉變成了一種政治一行政過程。最近幾年中，參與式預算已經由政黨聯盟或者不同於創始該項目的政黨的那些政黨來實施了。

從地區差異來看，參與式預算沒有統一的模式，也不存在統一模式的願望，因為其經驗來自每一地區的現實、來自其地方的歷史、公民文化和公民社會組織，來自可依靠的資源，以及管理他們的政府的行政文化。

從可持續性來看，隨著時間的推移，參與式預算與賦予人民權利、民眾對其重要性及其帶來的利益的理解相輔相成。參與式預算過程應該有效開放，這樣才不會威脅這種過程的靈活性和漸進性，並允許其自我調節，這種靈活的合法性應該將參與式預算嵌入到關注其制度化的規范法律框架之中。如果各種行為者能夠看到參與式預算代表著一種服務於自身價值和利益的機會，即政治家能夠增強其合法性，技術官僚和官員能夠改善其工作效益和社會意義，國際組織可以看到他們分配的資源得到很好的利用，公民能夠有助於決策和地方管理，那麼，參與式預算也可以持續下去。

參與式預算已經開始在其他國家和地區擴展。由於各國政治結構、地方政府體制的差異，我們在比較研究各國的參與式預算，並以此為基礎學習和借鑒時，尤其要注意其國家政治結構與地方政府體制的差異所導致的預算改革過程的不同。

總的來說，參與式預算不是萬能藥，也無法包醫百病。有理由相信，參與式預算有能力挑戰社會和政治排斥，並促進社會公正。參與式預算是走向更廣泛政治包容和更普遍社會公正的重要步驟。

注釋：

①本文參與式預算的內涵是對下列文獻和學術成果的總結;Brian Wampler,A Guide to Participatory Budget,working paler,October，2000;UN-HABITAT，72frequently Asked Question about Participatory Budget.Urban Governance Toolkit Series，July 2004;Leonardo Avritzer，Public deliberation at the local level：participatory budgeting in Braxil,1999，Paper delivered at the Experiments for Deliberative Democracy Conference，Wisconsin January，2000.