城鄉社區協商民主，是以城鄉社區這一社會基本單元為基礎，圍繞基層群眾共同關心的涉及群眾切身利益的重大事項，以及存在顯著分歧和沖突的公共決策問題，借助制度化、規范化、程序化的形式，通過廣泛的參與、利益表達、對話溝通，最終形成共識的民主治理形式。城鄉社區協商民主是我國基層協商民主、基層群眾自治實踐的重要組成部分，也是我國民主政治建設的重要內容。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於加強城鄉社區協商的意見》，從有效化解基層治理面臨的挑戰、維護基層廣大群眾的民主權利、促進基層民主發展的高度，進一步明確了城鄉社區協商的基本原則、目標任務、制度建設和能力提升等重點內容，從而為我國基層民主突破性發展創造了新的機會和窗口。

城鄉社區協商民主的多樣性實踐

改革開放以來，我國基層治理逐步走上了制度化、法治化的軌道，基層經濟治理、政治治理和社會治理的實踐也取得了很好的效果與進展。在積極應對經濟發展本身所帶來的各種矛盾和沖突的過程中，我國的基層民主，尤其是城鄉社區的協商民主逐步形成了多層次多樣性的實踐探索，城鄉社區協商也蓬勃發展起來。例如：

浙江溫嶺的“民主懇談”。20世紀90年代末，起始於溫嶺基層鄉鎮“農業農村現代化建設論壇”等各類聽証會、對話會、溝通會的實踐，以平等對話形式，把涉及城鄉社區的公共決策直接訴諸廣大群眾，並針對不同群體的意願訴求和利益表達展開協調溝通，黨委政府決策建立在群眾協商共識基礎之上。“民主懇談”已經成為城鄉社區協商的典型形式，並涵蓋了預算、規劃、項目建設等重要領域。

四川彭州的社會協商對話會。彭州市統戰部門圍繞黨的十八大關於社會主義協商民主建設的精神，從解決基層群眾利益出發，逐步搭建起了村、鎮、市“三級”協商平台。議事成員採取群眾推薦、個人自薦和組織推薦三種方式，從鎮干部、村（居）民議事（協商）會成員、民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業農民和農村鄉土人才代表中協商產生。鎮協商會成員20到60人，基層群眾佔比不低於75%。

雲南鹽津的“參與式預算”。通過“參與式預算”的形式，促進城鄉群眾積極參與基層民主治理。鹽津採取隨機抽樣與村民代表相結合的方式產生議事代表，保証了議事成員的廣泛性和代表性，使普通村民有途徑參與到協商中來，促進了討論視角的豐富與多樣。

吉林安圖的“民意裁決團”。不僅通過自薦和推薦的方式組織議事代表，還採用了電視直播議事過程的協商形式，讓參與討論者的言行都能被有效記載和傳播，在議事同時促進了監督，讓群眾有地說理，盡可能確保協商過程的透明與公開。

其他如“民主議政會”“民主聽証會”“民主議事會”“民主評議會”等多種協商民主形式也在基層社區廣泛實踐。這些形式因地制宜，針對居民反映的突出問題，收集梳理形成議題，召集相關利益主體按照規范程序進行協商，達到辦實事、解難題、聚民心的目的。“居民說事”“協商議事”“居民論壇”“小巷訪事”等各種協商實踐不斷涌現，展現了基層民主的旺盛生命力。

我國基層城鄉社區的各種協商民主實踐，覆蓋了基層治理中的群眾自治實踐，涉及到民主決策、管理和監督等環節。多樣性的協商民主實踐，是基層群眾自治的生動體現，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。城鄉社區的協商民主，能夠有效化解基層的矛盾糾紛。“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”，“基層民主越健全，社會就越和諧”，城鄉社區協商民主能夠促進群眾廣泛參與社會政治生活。協商民主的實踐過程，也是保障群眾知情權、參與權、表達權、監督權，促進群眾依法有序參與政治生活、維護自身權益的過程。城鄉社區協商民主有利於加強基層公共決策的合法性。協商於決策之前，能夠使政策在共識基礎上獲得廣泛支持，在執行過程中得到有力推進，從而使政策本身與維護群眾利益的初衷相一致。

　　當前城鄉社區協商民主實踐面臨諸多挑戰

隨著我國經濟社會發展，改革走向縱深后開始遇到難題，現代信息技術發展對傳統治理方式造成沖擊，我國城鄉社區協商民主的實踐，同時也面臨著諸多挑戰，存在一些需要克服的問題。

觀念上存在的偏頗。隨著主流話語的形成，“協商民主”在文件、決議、講話、指示中出現的頻率日益提高，但囿於工具性的傾向，“遇到問題才協商”“想協商就協商”“有時間就協商”的現象依然存在﹔平等參與、理性表達、協商共識、合法決策、公平公正等價值未能得到充分理解和尊重。

制度化要求在實踐中導致各級各類臨時或常態機構的設立與增加。中央《關於加強社會主義協商民主建設的意見》通過后，地方各級黨政部門的“推進協商民主改革發展領導小組”“協商民主領導小組”“協商民主試點工作領導小組”“協商民主制度創新專項領導小組”等組織領導與協調機構紛紛成立，不是將協商民主納入既有制度規范之中，而是拉開與既有制度的距離，導致在實踐中協商民主的邊緣化。

協商實踐的形式化傾向。有些地方或者有些方面的協商存在著走形式、假協商問題。例如決定后協商，實際上以通知、告知的方式取代協商﹔例如扭曲協商程序、操控協商過程，導致“聽漲”現象出現等等。

協商民主的經驗缺乏總結、提升和推廣。我國近年來涌現的各種協商民主實踐多數停留在試驗、推廣階段，局限於一定區域范圍內，遠未實現常態化、持續性等等。

因此，適應國家治理體系和治理能力現代化的要求，積極深入推進城鄉社區協商民主的發展，必然要求我們實現新的突破。

城鄉社區協商民主發展的要求

推進城鄉社區協商民主的發展，首先需要在發展觀念上實現突破。協商民主是一種民主形式，其核心內涵是事關群眾切身利益的或重大公共決策，都須經由廣泛參與、平等討論、形成共識、合法決策的方式來實現。離開民主談協商，在理論和實踐上都會導致對協商的工具性利用，繼續圍繞“咨詢”“垂詢”“通報”打圈圈，無法真正實現民主的價值。協商民主是一種要求極高的民主形式，價值意蘊豐富、理論邏輯嚴密、制度程序嚴格。在實踐中，能否通過不同制度平台實現全體一致的共識，充滿著不確定性。協商民主作為民主形式的一種，除了能夠解決政策問題，還具有促進利益表達、推動民眾參與、培養公民意識的政治價值和意義。重視協商民主對於解決基層問題和矛盾具有重要意義，但是，協商失敗也是可以接受的選擇。協商民主是一種具有理論規范和實踐基礎的民主形式，協商民主的實踐還有很大發展的空間。推動協商民主，還需大膽創新，認真總結，在探索城鄉社區協商的恰當形式時，要弘揚實事求是、求真務實精神，“既當改革的促進派，又當改革的實干家”。

在發展路徑上，推進城鄉社區協商民主的發展，要實現存量改革與增量改革的有機結合。增量改革著眼於民主的結果，強調社會政治利益總量的增加﹔存量改革雖然也強調過程和結果，但更強調制度與結構，以及制度與結構的實踐性。在我國城鄉治理實踐中，從國家的憲法法律規范到基層的規章制度，以及村規民約等，形成了較為全面和系統的存量體制與資源。協商民主的推進，並非必須在存量體制之外“另起爐灶”，而是可以在既有制度框架內，將協商民主嵌入其中，以此推動既有制度的有效運作。而基層治理中不斷以改革創新名義生發出來的機構“疊床架屋”，或者仿照國家機構，在基層復制立法、行政、司法等分工制衡機構，或者拋開法定的組織機構，重新建構一套實施機構。日益細密、精致的制度設計和構造，使既有的存量體制作用弱化，也由於過於著力於規范化設計，而忽略了制度的實踐與效率。城鄉社區的協商民主，應當著重運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，激活既有資源，不斷增加社會政治利益總量。

在發展保障方面，推進城鄉社區協商民主，要注重程序設計和技術規范，以此支撐制度規范，重塑制度權威。城鄉社區的協商民主實踐，涉及一系列過程和環節，例如選擇什麼樣的討論議題、選擇哪些人參與協商、誰做主持人和如何主持等等。每一環節都需要精心的程序設計和技術支撐。每一條改革舉措都要內涵清楚、指向明確，能夠解決實際問題，便於基層理解和落實。明確的操作規則可以提高協商民主的有效性。否則，會產生民眾缺乏參與熱情、協商過程無序、協商結果缺乏認同等后果。改進和完善城鄉社區的協商民主，必須以程序和技術來保障制度實踐，使協商民主運轉起來。“基礎不牢，地動山搖。”制度缺乏認同、支持，就會逐步喪失存在的合理性、合法性和持續性。隻有通過實踐將制度與民眾連接起來，制度的價值和作用才能夠顯現出來。

在發展結果方面，推進城鄉社區協商民主，要讓人民群眾有更多的獲得感。實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是我們一切工作的出發點和落腳點。城鄉社區協商民主的出發點和落腳點都是為了人民群眾的利益，讓人民群眾在社會生活中有更多的獲得感。城鄉社區協商，要讓人民群眾有深入的參與感，基層的工作和重大決策必須識民情、接地氣，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾願望，真情關心群眾疾苦﹔城鄉社區協商，要讓人民群眾有權益的維護感，基層治理過程中刁難群眾、為難群眾、侵害群眾利益的現象，多源於未能尊重人民的主體地位，對“當官做老爺”的觀念習以為常。城鄉社區協商“要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產生活中面臨的突出問題”。讓侵害群眾利益的行為主體得到懲戒、讓人民享有改革成果。城鄉社區協商，要讓人民群眾有政策的決定感。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。積極推進權力運行公開化、規范化，讓人民群眾有提議權、決定權和監督權，讓權力在陽光下運行。

城鄉社區協商民主是我國基層治理、群眾自治實踐的重要組成部分。基層的協商民主，首先是民主的，其實踐過程、制度設計、程序規范和目的取向必然是遵循民主規則的，人民群眾的權利必然是得到保障的，基層黨組織、基層政權組織和基層自治組織的邊界是清晰的。基層協商民主同時也是一種遵循法治的協商，憲法和法律是所有協商主體和全部協商行為的最終權威依據。此外，基層自治組織的制度規范，以及歷史傳統形成的鄉規民約也是有效的約束性規則。城鄉社區的協商民主，是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度系統及其實踐過程。積極推進城鄉社區協商民主，一方面要正視我國社會治理發展變化的新形勢、新問題與新挑戰，另一方面要積極主動開拓創新，善於及時總結提升基層治理改革經驗，並推動其在廣度和深度上的持續性發展。隻有這樣，才能真正維護人民群眾的利益，實現基層民主的發展和完善，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實的基礎。

（作者單位：中共中央編譯局世界發展戰略研究部）