中共十七大报告强调指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”改善民生成为我国党和政府建设和谐社会的着力点。

上世纪60年代立国之初，新加坡面临着严重的社会问题：失业、住房紧缺、缺乏必要的社会保障体系，绝大部分国民没有养老保障，种族纷争和冲突不断。然而，经过40多年的发展和治理，新加坡从一个贫困的小岛发展成为经济发达、社会稳定、环境优美、人民安居乐业、民族和谐相处的花园城市国家。据联合国开发计划署2001年公布的数字，按综合反映一国社会经济发展水平的人类发展指数来衡量，新加坡属于高人类发展水平国家。研究新加坡人民行动党在改善民生、促进社会和谐的成功做法和经验，对于我国加快推进以改善民生为重点的社会建设、促进和谐社会建设有着重要的启迪意义。

一、始终把改善民生作为执政的重要理念和目标

追求和谐、平等和经济正义的社会，以人为本、促进人民福利、为民执政，是新加坡人民行动党(The People's Action Party)一贯坚持的执政理念。从1965年立国至今，人民行动党和政府坚持不懈地把解决民生问题作为重要课题。在人民行动党的宗旨中，既有“确保、维护及保卫新加坡的独立、主权及国土完整”、“通过民选代表和民主政治，保障及促进人民自由和福利”、“建设一个公正、公平、宽容的多元种族社会”等长期目标，也有诸如“按功酬赏、敬老扶弱、体恤病残”、“为国民提供教育与训练的平等机会，使他们发挥所长，各得其所”等具体目标。新加坡政府确定自己的使命就是：“建立一个成功的、充满活力、安全稳定、欣欣向荣的卓越国家；为新加坡人达到更高的生活水平创造最好的条件；致力于造就一个人人相互尊重与关怀、充满爱心与凝聚力的和谐社会。”[①] 时任新加坡总理李光耀强调指出：“政府的责任，是确保经济成长和全体人民都享有良好安定的生活，你们的子女，应得到更好的教育和更高的技能，更好的社会和医药设施。我们应朝向一个更公平和更平等的社会迈进，使每一个人照自己对社会的贡献，取得一份公平和应有的酬劳。”[②]

这一执政理念体现在一系列改善民生的具体政策措施上。新加坡在借鉴世界各国社会保障制度的基础上，紧密结合自身国情，建立了一套体现公平正义、独具特色、完善的社会保障体系，在改善民生方面做出了显著成绩，从而赢得了民心。把民生问题作为党和政府的要务，不断改善民生，成为新加坡人民行动党1959年至今一直保持执政地位的秘诀。

二、新加坡改善民生、促进社会和谐的成功实践

（一）将政府责任与个人责任相结合，建立中央公积金制度，妥善解决社会保障问题。

老有所养、病有所医、住有所居、学有所教，是实现社会和谐稳定的基本要求。新加坡政府认为，在这方面政府责无旁贷，但也要充分调动个人通过努力工作为自己积累保障的积极性。在建立社会保障制度的过程中，新加坡政府从本国实际出发，发展和完善了适合本国国情的社会保障体系，对社会保障设计在总体上遵循“低供给”的原则，倡导人们自力更生去改善自己的生活状况。

新加坡政府社会保障体系由社会保险和社会福利两部分组成。其中社会保险是由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度（Central Provident Fund）构成，是新加坡社会保障体系的主体部分；社会福利是指政府对无法维持最低生活水平的成员给予救助，如对低收入家庭发放住房补贴、生活救济和救助金等，它是社会保障制度的辅助部分。因此，中央公积金制度是新加坡整个社会保障体系的基础。

1955年7月，中央公积金制度正式建立并实施。建立中央公积金的最初目的是通过公积金这种强制储蓄制度，预先筹集个人养老资金以解决职工的养老问题，为雇员退休后或不能继续工作时提供一定的经济保障。此后，随着社会经济的发展和收入水平的不断提高以及中央公积金会员人数的不断增加，新加坡政府根据社会发展的实际需要，不断调整放宽对公积金用途的限制，陆续推出了医疗保健、住房、教育、家庭保障、增进资产等一系列保险计划。这样，中央公积金制度就由最初的仅提供退休养老保障，逐步扩展到医疗保健、退休养老、教育、购买住房和投资等社会生活的各个方面，发展成为一项涵盖养老、医疗、住房、教育等多功能、综合性的社会福利保障体系，能够给予国民“老有所养、病有所医、居者有其屋”等较为全面的社会保障。

新加坡的公积金制度实行会员制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公积金局的会员，无论是雇主和雇员都必须按雇员月薪收入的一定比例缴交强制性的公积金，公积金局每月收缴的公积金款项经过计算记入每个会员的个人账户中。根据中央公积金条例规定，55岁以下的会员拥有的个人账户一分为三：一是普通账户（ordinary account），占公积金的72.5%，可用于购置政府组屋、支付获准情况下的投资、保险、教育支出和转拨款项填补父母退休账户之用；二是特别账户（special account），占公积金的10%，只限于养老和特殊情况下的应急支出，一般在退休前不能动用，达到退休年龄时方能领取；三是保健储蓄账户（medisave account），占公积金的17.5%，主要用于支付住院医疗费用和获准情况下的医疗项目支出。会员年满55岁后，特别账户与普通账户合并改为退休账户，个人账户结构由普通账户、保健储蓄账户和特别账户转变为退休账户和保健储蓄账户。[③]

中央公积金制度属于个人账户储存基金模式，会员的公积金存款与他本人的劳动贡献及工作收入紧密相连，而所享受的保障待遇又与其个人账户上的存款直接挂钩。也就是说，会员的薪金越高，其公积金存款就越多，相应的社会福利待遇水平越高，年老时的保障就越好。因此，会员为了获得更稳妥可靠的社会保障，享受到更优厚的社会保障待遇，只有加倍努力工作，争取更高的工资收入。而且随着公积金制度的完善趋向多元化，公积金可供使用的款项逐年增加，更激发会员们为积累更多的公积金储蓄而发奋工作。这就弱化了对政府的依赖意识，弘扬了自强自立、自力更生、艰苦创业的优良精神，有利于建立新的国民意识。

新加坡政府主张“人民的事由人民自己掏钱”，从保障资金的来源上强调个人对自己的福利保障要承担足够的责任。他们认为西方的福利主义滋长人们对政府的依赖性，缺乏激励机制，是不可取的。因此，新加坡社会保障体系的一个突出特点是国民的自保性，强调个人责任，建立分担机制。从发挥政府、个人和社会三者的积极性出发，政府有所为有所不为，积极介入，但不包办代替，在以国家责任为主的传统社会保障中加入更多一些个人责任。这一点与西方国家盛行的福利型社会保障，政府每年要提供大量补贴和拨款相比不同，不失为一种符合新加坡国情的、有效的社会保障制度。

（二）构建兼顾公平与效率的社会保障制度体系

如上所述，新加坡完备的社会保障制度体系，涉及养老、医疗、住房、教育等各方面。由于社会保障制度完善，新加坡人民享受到很好的社会福利保障。

1.解决老有所养——独具特色的新加坡养老保障制度

退休养老是中央公积金制度设立的最先动因，也是这一制度最基本的功能。早在1955年7月，中央公积金局便推出了养老储蓄计划。新加坡的养老保险采取全部缴纳的制度，即雇主和雇员分别按一定比例为雇员存储退休金。当公积金会员年龄达到55岁并且退休账户达到最低存款额这两个要求后，可一次性提取公积金。若最低存款未达到规定数额，可选择推迟退休以继续增加公积金账户积累，或用现金填补差额，或由其配偶、子女从各自的公积金账户中转拨填补。政府鼓励已达退休年龄但身体健康的会员继续工作，以使他们积蓄更多的公积金存款。会员也可用退休时提取的公积金存款，向公积金核准的保险公司购买年金保险，然后每月领取一笔生活费。

随着中央公积金使用范围的逐步放宽，为避免公积金过多用于住房、医疗、教育等其它项目支付而影响养老金的积累，确保会员有足够的存款保障晚年的生活，1987年，中央公积金局推出“最低存款计划”。规定公积金会员在年满55岁提取公积金存款时，必须在其退休账户中保留一笔存款作为最低存款，最低存款额为3万新元。1995年，公积金局对该计划进行修订，将最低存款额提高至4万新元。

此外，新加坡政府还利用东方人孝文化的传统道德，在养老保险上注重家庭养老保险。1987年，中央公积金局同时推出了“最低存款填补计划”，规定公积金会员可在父母年龄超过55岁而公积金存款少于最低存款额的情况下，自愿填补父母的退休户头，填补金额是最低存款额和他的父母年龄达55岁时退休账户结存额之差。从1995年7月1日起，会员也可以为配偶填补，以保障其配偶晚年生活。

2.解决病有所医——独具特色的新加坡医疗保障制度

新加坡的医疗保障制度是世界上最为完善的医疗保障制度之一。20世纪80年代以来，中央公积金局制定了多项医疗保健计划。主要包括保健储蓄计划（Medisave）、健保双全计划（Medisheild）和保健基金计划(Medifund )，称之为“3M”计划。其中保健储蓄计划属于一项全国性、强制性的储蓄计划，在医疗保障体系中起主导作用，健保双全计划和保健基金计划起辅助作用。

(1)保健储蓄计划（Medisave）

1984年4月，公积金局推出保健储蓄计划。在该计划下，公积金会员每月须把部分公积金存进保健储蓄账户，缴费比例因投保年龄不同而不同。年龄在35岁以下的会员，每月拨至保健储蓄账户的公积金是其月薪的6%；35—44岁的会员按其月薪的7%缴纳，45岁及以上会员按8%缴纳。公积金会员可以动用保健储蓄账户的存款，为本人或是任何一个直系亲属如配偶、子女、父母和祖父母支付在当地的医疗费用，主要支付公立医院和获准私人医院的住院费和某些门诊费。据统计，每年都有超过22万名会员动用其保健储蓄账户的存款来支付医疗费。

此外，为杜绝由于账户上存款过多，造成会员不必要的提取和小病大治的道德风险，公积金局对医疗储蓄账户的总金额也作了限定。55岁以下的会员，保健储蓄存款顶限是2.2万新元，超出这一顶限的存款将自动转移到其公积金普通账户上。为确保会员退休后能继续获得医疗保障，年满55岁的会员提取公积金存款时，必须在其保健储蓄账户中最少保留1.3万新元的存款。1992年7月，公积金局还推出自雇人士保健储蓄计划，以保障自雇人士在急需时有能力支付其医疗费用。

(2)健保双全计划（Medisheild ）

保健储蓄计划对发生一般医疗费用的居民来说已经能保障，但对因患重病和慢性病等花费多的国民来说，账户资金可能不够。为此，从1990年7月开始，公积金局又实施了“健保双全计划”。这是一项大病医疗保险计划。它允许会员以公积金保健储蓄账户的存款投保，确保会员有能力支付重病治疗和长期住院而保健储蓄不足的费用。1990年开始，所有75岁以下保健储蓄储户除非选择不参加这项医疗保险，都被自动纳入该保险计划内。

此外，为尽可能减少因全额赔付而导致的道德风险，体现投保者的责任性，避免过度利用和滥用医疗服务，健保双全计划设立了“可扣额”（起付线）[④]、比例共付和赔付封顶即最高补偿额等措施。

1994年7月，公积金局又推出了“增值健保双全”计划。与健保双全计划相比，增值健保双全计划须缴付的保费稍高，相应支付待遇也较高。“增值健保双全”分A计划和B计划。在A计划下，会员一年可索偿高达7万元，终生最高补偿额为20万元；在B计划下，会员一年可索偿高达5万元，终生最高补偿额为15万元。

(3)保健基金计划(Medifund )

是一项由政府出资建立基金、对无力支付医疗费的穷人给予医疗补助的计划。尽管保健储蓄计划和健保双全计划覆盖了绝大多数新加坡人口，但仍有少部分贫困国民无力支付医疗费，为此，1991年，新加坡提出了由政府拨款建立专项基金的设想。1992年1月，《医疗基金法案》获议会批准。1993年4月，医疗保健基金正式设立，以援助在保险储蓄计划和健保双全计划外仍无法支付医药费用的贫病者，实际上是对他们实施医疗救济。医疗基金的启动捐款为2亿新元，政府每年再从预算盈余里拨出1亿新元加以补充，但只能运用该基金的利息进行赔付，不得动用本金。利息收入每年分派给公立医院，每个公立医院都有一个由政府任命的保健基金委员会，专门协助贫困人口支付在医院的医疗费用。需要此项医疗救助的患者可以通过其接受治疗医院的医务社会工作者提出救济申请，委员会将根据援助准则和申请者的经济状况来确定救济款额。

此外，新加坡政府还向公立医院提供医疗津贴，这种医疗津贴大致分为两类：一类是基本的门诊费用。每名患者平均获得50%的医药津贴；二是住院费用。政府对公立医院按病房等级提供经费补助，病房等级越低，医疗津贴越高。

上述三重医疗保障安全网，确保了新加坡国民获得基本的医疗保障。需要说明的是，新加坡医疗保障制度的原则是要确立国民必须对自己的健康负起责任的意识，而不是让国家和社会无条件地承担医疗费用。上述“3M”计划正是按照这一原则而设计的，保健储蓄计划是个人每月储蓄为自己和家庭的医疗需求做好准备；健保双全计划是通过保险方式让个人与社会共同分担重病医疗的风险；保健基金计划则是由政府设立而专门为贫穷和需要帮助的人提供医疗救济，由此形成了政府、个人和社会共同承担医疗费用的模式。为此，新加坡的医疗保障制度曾被一些国际机构和学者誉为“公私兼顾和公平有效”的制度。

3.居者有其屋——独具特色的新加坡住房保障制度

新加坡是一个城市国家，国土面积狭小、人口密度很大。1959年自治时面临着严重的“屋荒”：当时200万人口中有40%的人居住在贫民窟和窝棚内，大多数民众只能栖身于用木板和铁皮搭建的棚屋之中。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素，以至于政府将解决住房问题作为一项基本国策，在立国之初就提出了“居者有其屋”的口号。时任新加坡总理李光耀指出：“我们将全力以赴去达致我们的目标：使每一个公民的家庭都拥有自己的家。”[⑤]

为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局（Housing %26 Development Board，简称 HDB）。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋[⑥]计划，正式开启新加坡的组屋年代。在政府组屋计划的实施中，建屋发展局、中央公积金局和银行部门相互配合、协同运作、相得益彰。其具体做法是：

(1)政府主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施。

新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导公共住宅的开发与建设。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其国人出色的管家和掌舵人。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划（每五年制定一个计划），大规模兴建公共住房。

新加坡建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划。在发展公共住宅方面，建屋发展局是起主导作用的组织者，既代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的目标；同时又作为最大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租，因此肩负着多重职能。

(2)政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。

土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。1966年，政府颁布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设公共住屋所需的土地。

在资金方面，新加坡政府以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，政府对组屋的出售实行优惠，补贴亏损。为了保障普通老百姓能够买得起，组屋售价是由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定，而不是靠成本来定价，其远远低于市场价格，由此造成建屋发展局的收支亏损。这部分损失，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。据统计，从政府开始拨款计算，至今累积的政府补助金总额已达159亿新元。[⑦]政府财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。

(3)实行良性循环的住房公积金保障制度

中央公积金制度在“组屋”建设中发挥着双重作用。首先，完备的公积金制度成功地运用了人们的储蓄积累，为国家提供了取之不尽的住宅建设资金。中央公积金局把公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买政府债券；公积金会员动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋，以现金支付或抵押支付房款，这又促使更多的款项转入国家手中。政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形式注入建屋发展局，由此形成了老百姓、政府和建屋发展局三者之间的良性循环。

不仅如此，住房公积金制度还有效地解决了老百姓无力购房的难题。1968年9月，中央公积金局推出了“公共住屋计划”。在这一计划下，低收入会员可以动用其公积金普通账户的存款作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。如果普通账户的存款不足支付，可向建屋发展局贷款，用将来的公积金来偿还。

总之，中央公积金制度在新加坡组屋建设中扮演了重要角色，使“国家建得起房，老百姓买得起房”，加速了“居者有其屋”计划的实现。

(4)以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。

自1968年新加坡大力推行政府组屋出售政策以来，购房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的住房分配原则，成为建屋发展局的重要课题。为此，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定，按照公平原则进行合理分配。[⑧]

政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高不断调整收入顶限。在上世纪70年代，规定只有月收入在1500新元以下者才可申请购买组屋；80年代提高到2500新元，随后到3500新元，目前放宽至8000新元，以接纳更多人购买。这样基本保证了80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。而对高收入水平的家庭，建屋发展局不负责提供组屋，而是通过住房商品化方式解决。

(5)出台法律严格限制炒卖组屋，确保组屋政策的顺利实施。

政府采取一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在5年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。一个家庭同时只能拥有一套组屋，如果要再购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防投机多占，更不允许以投资为目的买房。所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证；等等。由于严格执行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。

新加坡政府集中了大量人力、物力和财力，经过长期不懈的努力，最终使住房问题得到根本解决。其组屋建设的发展过程经历了一个由解决住房困难到增加住房面积、再到提高住房质量的发展历程，跨越了“有房住”，开始进入“住得更好”的阶段。目前新加坡组屋主要以四房式和五房式为主，设施齐全，功能结构合理，居住环境优雅。据建屋发展局最新统计，自1960年以来，建屋发展局共兴建组屋990，320套，[⑨]目前约有82%的新加坡人口居住在政府组屋中，[⑩]组屋政策真正成为“普惠性的政策”。

现在新加坡已经是举世公认的“花园城市”，被联合国评为最适合人类居住的国家之一，成为居民理想安居之所，有力地增进了多种族安居乐业、和谐相处，促进了和谐社会的建设，对维护社会稳定起到了积极作用。

4.解决学有所教——新加坡教育计划

1989年6月，中央公积金局推出教育计划，会员可动用其公积金户头里存款，为自己或子女支付全日制大学学位或专业文凭课程的学费。可动用的款项是扣除最低存款额之后总公积金存款的80%。学习毕业后一年需还本付息，分期付款的最长年限为10年。这项计划扩大了公积金支付教育费用的功能，有利于国民教育水平的提高，促进了新加坡教育事业的发展。

三、结束语

上述新加坡集养老、医疗、住房、教育等多功能为一体的综合性社会保障制度体系，为国民提供了多样化的社会保障，促进了国民健康与福利，解决了养老、医疗、住房等危及稳定的重大社会问题，对维护民族和谐、保持社会稳定、建立良好的社会秩序起到了积极的促进作用。养老保障制度使会员在退休时有一笔可观的公积金存款，确保其退休后能有较高的收入安享晚年；面向低收入者的住房保障制度，使得广大中低收入阶层能拥有自己的住房，人们可以安居乐业；中央公积金的医疗保健储蓄为会员及其家属提供所需医疗费用，使国民享受到良好的医疗保障。此外，中央公积金的用途扩大到教育支出，有助于促进会员及家庭的智力投资，提高国民整体文化素质。

应当指出的是，新加坡的社会保障制度是按照“效率优先，机会平等”的价值理念而设计的，在以关注公平为主的传统社会保障模式中加入更多的效率机制。新加坡政府高度重视协调社会发展的公平和效率之间的关系。李光耀强调指出：“如果从工作和进步中所取得的成就和利益，没有公平地让全体人民分享，我们就不会得到他们全心全意的合作和参与。”[11]“不能听任自由竞争造成社会不公引致局势紧张”[12]但同时又紧记效率是社会发展的根本，“重新分配不能过头，以致造成浪费和滥用，卓越者不再奋发图强”。[13]正是抱着这一理念，有着强烈务实精神的新加坡政府，在建立社会保障问题上非常明确而坚定，那就是“我们不搞施舍”，不设“免费的午餐”。新加坡政府虽然主张通过国家的力量给予低收入阶层一些照顾，以缩小社会的贫富差距，但却反对实行欧洲福利国家的社会福利制度，避免“泛福利”现象的发生。

这一价值理念在新加坡的医疗保障和住房保障制度中得到鲜明的印证和体现。医疗保障制度通过实施保健储蓄、健保双全和保健基金三大计划，实行个人医疗储蓄账户、社会医疗保险和政府医疗津贴相结合的办法，不论富有者还是贫困人士都有能力负担自己和家庭的医疗保健费用，从而得到最基本的医疗保障，保证了社会公平。同时，划入个人医疗保健储蓄账户的资金是以会员的工资为基数，使得医疗保健储蓄与个人工作和收入紧密相联，会员越是努力工作，医疗保健储蓄存款就越多，他所享受的医疗服务更好，这又体现了效率原则。而住房保障制度在对社会较脆弱阶层给予补贴，满足了中低收入人群的基本居住需求，实现了“居者有其屋”的同时，也不是人人享受同样的福利、买到同样的房子，而是根据自己的能力来选择购买大小、档次、舒适程度不同因而造价也不同的住房。