法制是一个国家政治制度的重要组成部分,对于国家的政治发展具有重要意义。改革开放以来,我国党和国家高度重视社会主义法制建设,法制建设事业不断向前推进,取得了举世瞩目的成就,同时也积累了丰富的经验。认真回顾和总结我国法制建设30年的历史进程和经验,对于当前建设社会主义法治国家以及政治文明建设具有重要的现实意义。
一、改革开放以来我国法制建设的主要成就
改革开放30年来,在党中央的领导下,我国法制建设取得了举世瞩目的成就,主要表现在:
(一)厘清了执政党与宪法和法律的关系,依法执政的观念逐步确立
在建国后的相当长时期内,一直没有正确处理好执政党与宪法和法律的关系。党的意志、党的领导人的指示凌驾于宪法和法律之上,宪法和法律没有应有的权威,以致发展到“文革”期间,不要法制“,砸烂公检法”,国家的发展陷入了濒临崩溃的边缘。改革开放后,充分吸取了这一沉痛历史教训,开始重视法制,严格按照宪法和法律管理国家各项事务。1982年宪法明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”此外,中国共产党和党员干部都必须在宪法和法律的框架范围内活动这一原则还写入了修改后的党章,这样就逐步理顺了执政党和宪法与法律的关系,宪法和法律的权威逐步确立,党依法执政的理念逐步形成。
正是由于摆正了党与宪法和法律的关系,党号召广大党员干部带头遵守宪法和法律,并严格在宪法和法律规定的范围内活动,法治的观念才逐步深入人心,我国的法制建设逐步走向了健康发展的轨道。这是改革开放30年来的法制建设取得的最突出的成就。
(二)立法进一步完善,民主立法、科学立法的水平不断提高
1.立法进一步完善,法律体系进一步完备,已经基本形成中国特色社会主义法律体系。2008年3月8日,全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大一次会议上指出:“到目前为止,我国现行有效的法律共229件,涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门;现行有效的行政法规近600件,地方性法规7000多件。以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。”①
2.具备了一定的立法经验,民主立法、科学立法的水平不断提高。改革开放30年来,在立法日臻完善的同时,全国人民代表大会及其常务委员会、国务院各部门、各地方人民政府等享有国家立法权或者享有制定法规权的部门,不断提高立法技术,坚持民主立法、科学立法。对关系国计民生的重大法律召开立法听证会,广泛听取人民群众意见,具有了丰富的立法经验,立法水平和立法质量不断提高。
(三)司法机构和司法队伍建设不断完善,在建设社会主义法治国家中发挥了重要作用
30年来,我国的司法机构建设不断完善,建立健全了以公安部门、检察院和法院三位一体的司法体系。司法队伍建设不断加强,严格了职业准入,加强了教育培训,队伍专业化水平明显提高;加强了司法队伍的思想政治建设和纪律作风建设,队伍形象不断提升,为推进社会主义法制建设提供了坚强的生力军。
在此基础上,司法机关的司法职能得到加强,司法水平不断提高。改革开放30年来,我国的司法机关办理了数以千万件计的各类案件,充分发挥了司法机关依法打击犯罪,保护公民、法人和其他社会组织的合法权益,定纷止争,化解各类社会矛盾,维护社会稳定的重要职能,保障了改革开放和经济建设的顺利进行。
(四)积极推进依法行政,依法行政意识和依法行政能力不断增强
改革开放以来,在加强党依法执政的同时,政府依法行政工作也取得了显著成绩。各级政府和政府各部门领导的法制观念和依法行政意识不断增强,依法行政的能力和水平在不断提高。在行政执法方面,建立了严格的执法过错责任追究制度,执法状况不断改善。尤其是近几年来,国务院高度重视行政执法体制改革,强调各级行政机关要严格按照法定权限和程序行使职权,全面推进行政执法责任制,严格追究执法过错责任。此外,行政执法监督工作不断加强,监督体系不断完善,确保了行政执法权力在“阳光下的运行”。
2004年3月,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标,标志着依法行政建设开始步入系统化、规范化的新阶段。
(五)法律服务工作发展迅速,律师、公证事业不断壮大
改革开放以来,伴随我国法制建设的不断发展,律师工作发展迅速。从1986年起,司法部开始举办全国律师资格考试,严把律师的进口关,提高律师的素质。1993年开始了律师制度的改革,实现了律师从“国家工作人员”到“社会法律工作者”的转变。截止到2008年,我国律师事务所已经发展到13万多家,律师队伍发展到1413万多人。②广大律师积极介入经济社会发展和人民生活的各个领域,不断加强刑事辩护和民事代理工作,积极开展经济和民商事务法律服务,办理了大量的诉讼案件和非诉讼法律事务;不断加强政府和企业法律顾问工作;对困难群体的法律救助服务工作也逐步开展,认真履行法律援助义务,办理法律援助案件,为促进经济社会发展、维护公民合法权益、维护社会和谐稳定、推动依法治国方略的实施做出了积极贡献。
与此同时,伴随改革开放和社会主义现代化建设进程,我国的公证事业也得到了较快发展。公证队伍发展壮大,人员素质不断提高,组织体系日趋健全,公证工作广泛介入经济社会生活的各个方面,服务领域不断拓展,在推进依法治国、促进经济发展、维护社会和谐稳定等方面的重要作用日益显现。公证工作的法制化、规范化建设不断推进,特别是2006年《公证法》的颁布实施,为公证事业的发展提供了更加完善的法律保障,初步形成了以《公证法》为核心的公证法律制度体系。
(六)法学教育和法律普及工作蓬勃发展,全民的法律素质明显提高,法律意识增强
改革开放30年来,我们党和国家非常重视普法工作和公民的法制教育工作。1986年以来,我国在全体公民中共开展了五个五年周期的普法教育活动,目前“五五”普法教育正在全国各地蓬勃展开,促进了全民法律素质的提高。中央政治局多次举办法制讲座,中央领导以实际行动带动了全社会学法、知法、守法、用法的良好风尚。绝大部分省(区、市)建立了公务员学法培训、考试考核制度。绝大部分党校和行政学院也把法学教学当作干部培训的重要内容。全国各地共建立青少年法制教育基地3.5万多个。目前正在开展的“五五”普法教育首次把农民列为重点对象,各地各部门积极组织开展农民工法制宣传教育工作。这些都为建设社会主义法治国家奠定了坚实、良好的社会基础和群众基础。
与此同时,为适应社会对于高等法学教育与法律人才的迫切需要,中国法学教育和法学研究呈现出前所未有的发展势头,获得了突飞猛进的发展。目前全国已有600多所大学设有法学本科专业,330多所大学有法学硕士招生资格,在校的各类硕士研究生约有8万人,为社会主义法制建设培养输送了大批的法律人。
二、改革开放以来法制建设的主要经验
(一)社会主义法制建设必须坚持党的领导
党的先进性和中国历史发展的客观必然性,决定了中国共产党是建设中国特色社会主义事业的领导核心。改革开放30年的社会主义法制建设的实践充分证明,中国的社会主义法制建设离不开中国共产党的领导,正是坚持了党的领导,我国的法制建设才取得了今天举世瞩目的成就。正如彭真同志所指出的:“宪法和法律的实施,要求进一步加强中国共产党的领导,发挥共产党员的模范带头作用。”③只有坚持和加强党的领导,才能保证社会主义法制建设的正确方向,才能保证法律的制定和实施能够反映广大人民群众的利益和意志。
(二)必须正确处理党的领导与依法治国的关系,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来
改革开放以来,我国法制建设之所以取得了辉煌的成就,其中很重要的原因就在于我们既坚持了党的领导,又维护了法律的权威,正确处理了党的领导与依法治国的关系。进行社会主义法制建设,必须坚持党的领导,这是法制建设健康发展的根本保证。但是,社会主义法制建设又必然要求法律具有至高无上的权威地位,任何权力都必须依法行使并受法律的约束,任何组织和个人都不得凌驾于宪法和法律之上,都不得享有超越宪法和法律之外的特权。这就要求我们必须把坚持党的领导与维护宪法和法律的权威有机统一起来,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
(三)社会主义法制建设必须与社会主义民主政治相结合,二者相互促进
改革开放以来社会主义民主与社会主义法制建设的关系表明,社会主义民主与社会主义法制是相互依存、相互促进的。首先,社会主义法制建设必须以发展社会主义民主为基础。“法律本身是经民主程序制定的,它体现着当家作主的人民的意志和利益,因此依法治国必须以民主为基础,社会主义法治国家首先应当是民主国家。如果没有民主,也就没有真正意义上的依法治国和社会主义法治国家。社会主义法治国家的根本就在于,人民通过法定的民主程序当家作主,进行重大决策,管理国家大事。”④其次,社会主义民主建设必须以健全法制为保障。没有法制作为保障的民主,也就不能确保实现民主,民主必须制度化、法律化。法制建设与民主政治建设的密切关系,正如一个硬币的两面,不可分割。建设社会主义法治国家必须与发展社会主义民主政治相结合,这是我国社会主义法制建设的一条重要宝贵经验。
(四)必须把立足国情与借鉴国外优秀的法治成果有机结合起来
我国在进行社会主义法制建设的过程中,既立足于中国国情,又重视借鉴国外优秀的法治成果。西方国家已经有长达几百年的法治历史,建立起了比较完备的法治社会,在立法、执法、司法等方面积累了许多对人类社会有益的文明成果和成功经验,具有一定的普适性。早在制定1982年宪法时,我们就吸收借鉴了国外优秀的法治成果。
在宪法制定过程中,宪法修改委员会秘书处非常注意收集各国的全套法典,当时仅宪法就收集了35个国家的。⑤其他如1996年刑诉法的修改、1997年刑法的修订均吸收了外国立法的一些优秀成果。此外,在立法中引进国外的听证制度,增强立法的民主性,提高立法质量,也是借鉴外国法治有益经验的范例。总之,把立足中国国情与借鉴外国经验有机结合起来,积极而不盲目地汲取西方发达国家的立法成果,是改革开放30年来中国法制建设取得丰硕成果的一条重要经验。
三、法制建设中存在的问题及建议
改革开放30年来的法制建设,我们取得了公认的巨大成绩,但应当清醒地看到,当前的法制建设中也存在一些问题与不足,离社会主义法治国家的目标还有很长的距离。
1.法制不完备,需要进一步完善立法。目前,我国的法律体系还需要进一步完善,一些重要的法律还没有制定,如我国还没有一部完整的《民法典》。此外,在许多重要的社会活动领域还缺乏必要的法律规范,如《新闻法》、《社团法》等。与此同时,随着改革开放事业的发展,许多正__在实行的法律也需要根据社会发展的现实进一步修订和完善。正如全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰所说:“在中国特色社会主义法律体系基本形成的条件下,立法工作的重点要从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来”“,我国的改革开放事业发展很快,法律往往滞后于社会的发展。要提高立法质量,需要对现行法律进行清理”。⑥
2.个别领导干部的法律意识还比较淡薄,执法、司法中的地方保护主义现象仍然存在。不可否认,中国几千年封建社会“人治”的思想仍然产生影响,在个别地方、在一些人群甚至是一些领导干部思想中法律意识还比较淡薄,仍然存在“权大于法”的陈旧观念,为了保护个人私利,或者为了保护地方利益,妄图享有超越宪法和法律之外的特权,以言代法、以权代法、以权抗法的现象时有发生。
与此同时,在一些地方仍然存在行政执法、司法中的地方保护主义,为了保护本地区或本部门的利益,置国家法律法规于不顾,人为干预司法过程,或判决后不执行。地方保护主义严重干扰了宪法和法律的统一实施,损害了法制的权威与公正,影响极坏,危害极大,已成为法制建设中的一个突出问题。
3.司法能力、司法水平与社会对司法的需求之间矛盾突出,司法不公、司法腐败的现象仍然存在。随着改革开放的不断深入,法制建设的不断发展,公民法律意识不断增强,全社会的司法需求不断增多,人民群众迫切需要司法机关不断提高司法效率,提高司法能力和水平。但另一方面,司法机关的队伍建设、人员素质、执法观念、办案质量和水平等还不能满足广大人民群众的上述司法需求。表现在:一方面,司法人员的数量增长速度跟不上案件数量的增长速度,法官、检察官经常处于一种超负荷的工作状态,某种程度上影响了工作质量;另一方面,有些司法人员执法观念陈旧,法治意识、职业道德意识淡薄,司法不公,司法不廉,甚至执法犯法。此外,在司法为民方面,还需要通过改革诉讼收费制度,真正让经济困难的群众也能打得起官司,普享法律公平正义的阳光。上述问题的存在,表明我国法制建设进程中人民群众日益增长的司法需求与现有的司法能力和水平之间的深刻矛盾,需要在不断推进法制建设中予以解决。
针对上述问题,当前的法制建设应从以下几方面加以努力和推进:
1.坚持民主立法、科学立法的原则,进一步加强立法工作。
加强立法工作是实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的基本要求。要进一步加强和改进立法工作,抓紧制定社会经济发展和政治发展所必需的新法律,及时修订不合时宜的法律条文,改善立法程序,提高立法质量。为此,必须坚持民主立法、科学立法的原则。法的民主性,解决的是法律集中人民共同意志的问题。民主立法要求按照法定程序,坚持走群众路线,充分发扬民主,广泛听取各方面意见,通过多种渠道和方式,扩大公民对立法的有序参与,只有这样才能保证法律的制定和实施具有坚实的群众基础。法的科学性,解决的是法律所反映的社会规律性问题。科学立法要求以科学理论为指导,通过深入调查研究,充分论证,只有这样才能保证法律符合实际,反映法律调整社会关系的规律和法律体系的内在逻辑。
2.加大立法、司法和执法过程中公民参与和公众监督的力度,形成有中国特色的法律监督体系。
权力不受监督和制约,必然导致专断和滥用,必然导致腐败。要从多个环节入手,综合运用各种监督形式,增强监督合力和实效。要在强化国家权力机关的法律监督职能、充分发挥检察机关的国家法律监督机关的作用、进一步完善行政机关内部监督机制的同时,高度重视、大力完善社会监督体系,加大立法、司法和执法过程中公民参与和公众监督的力度,充分发挥新闻媒体等社会舆论监督体系的重要作用,进一步增强行政执法的民主性和公开性,为建设法治国家提供良好的社会环境。
3.加强法制教育,强化全体公民尤其是党员领导干部的法治意识,培育社会主义的法治精神和法治文化。
法治的决定力量来自公民的从法意识,法治的进步依靠的是全社会法律意识的形成和提高。因此,深入进行法制教育,培育全体公民的法治意识和法治观念是全面落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的根本所在。但是,我们必须看到长期的封建社会对于我国实行法治的消极影响“,重人治、轻法治”、“权大于法”的思想和观念的消除,将是一个长期的过程。这就要求我们坚持法制宣传教育一刻也不能放松,形成长期化、制度化。尤其是党员领导干部在学法、用法、维护宪法和法律的权威,坚持依法办事方面更要做出表率。在我国的文化传统和现实生活中,政府和官员的所作所为具有特殊的示范作用。党员领导干部的法律意识增强了,依法执政、依法行政的水平提高了,可以带动全社会形成尊法、守法的良好风尚,为建设社会主义法治国家奠定坚实的社会基础。
4.坚持依法治国与以德治国相结合,重视社会主义道德建设对法制建设的促进作用。
法治与德治相辅相成、相互促进,是一个紧密结合的整体。社会主义道德对社会主义法的促进作用主要体现在以下三点:一是社会主义道德为社会主义立法提供道义基础和评价准则,以其不断的进步促进法律的完善和发展;二是社会主义道德为社会主义法的实施提供心理基础和道义支持,以其特有的精神力量保障法律的实现;三是社会主义道德为社会主义法弥补空缺和不足,以其独特的作用机制实现对社会生活的辅助性调整。
因此,我们应当重视社会主义道德对法制建设的促进作用。
正如有学者所言:“在依法治国的方略指导之下,加快道德建设是一项紧迫的任务。中国是一个道德底蕴深厚的国家,继承和弘扬本民族的优良道德传统,是建设新道德的重要起点,而新的道德建设无疑是实施法治的重要保证。”⑦因此,我们应当把法制建设与道德建设、依法治国与以德治国有机结合起来,在加强社会主义法制建设的同时,也要重视道德建设,在全社会形成知荣辱、讲正气、促和谐的风尚,形成遵纪守法的良好社会氛围。
最后,还要积极推进司法体制的改革,从制度上保证司法的相对独立,保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权,最大限度地消除司法不公和地方保护主义,确保宪法和法律的统一实施,实现司法公正。
注释:
①《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》人民出版社2008年版第161页。
②吴爱英《进一步加强律师工作,服务党和国家工作大局》,载于《中国司法》2008年第6期。
③《彭真文选》人民出版社1991年版第482—490页。
④《中共中央法制讲座汇编》法律出版社1998年版第123页。
⑤《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(下)中央文献出版社1997年版第436页。
⑥参见光明网2008年7月25日。
⑦参见张晋藩《依法治国是历史发展的必然———二十世纪中国法治回眸》,载于《中国法学》1998年第4期。
（来源：《当代世界与社会主义》2008年第5期）（作者单位：中央编译局世界所）