改革开放30年来，中国经济持续高速增长，但发展中出现的社会问题也日益凸显。由于社会转型和体制转轨，积累了许多经济社会发展问题，对社会保障制度建设提出了新的要求。正如丹麦著名学者考斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）所指出的：“与西方的情况一样，中国正在经历一场大规模的迅速变革，反过来，它也带来了新的风险和新的需求，这就为昔日建立的服务于不同风险结构的社会保障体系提出了一个直接的挑战。因此可以说这个挑战是对社会福利这个“建筑艺术”的重塑（redesign）。”^[1]中共十六届六中全会明确提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的战略目标。当前，中国社会保障制度的改革正处于关键阶段，制度建设和改革的任务十分繁重。

“他山之石，可以攻玉”。亚洲周边国家和地区社会文化、历史传统和经济发展水平与我国相似或接近，与西方发达国家的经验相比，它们的某些成功经验和做法，对于我们的“吸收”和“借鉴”也许更有直接现实性。为此，我们选取亚洲有代表性的国家和地区：发达国家的代表——日本，新兴工业化国家和地区代表——新加坡、香港、台湾，与中国国情十分相似的发展中国家代表——印度，深入研究、比较分析其社会保障制度建设的共性和特点，探求其内在的规律性以及对完善我国社会保障制度的借鉴与启迪意义，即把中国的发展放到亚洲地区范围内，寻找社会保障制度发展的一般规律和在中国的适用范围。

一、亚洲国家和地区社会保障制度的主要特征

众所周知，任何国家的社会保障都是建立在本国特定的社会政治制度、经济发展水平以及传统文化背景基础之上并受一定的理论指导的。也就是说，社会保障制度模式选择受到多种因素制约。亚洲国家和地区社会保障制度无疑与其政治、经济、社会、文化等“本土”因素有着许多内在的逻辑联系，在长期的发展进程中，逐步形成了有别于欧美传统社会保障模式的一些重要特点。

　　1．社会保障模式呈多元化特征

自20世纪六、七十年代以来，新加坡、日本、印度和中国的香港、台湾地区的社会保障制度获得了长足的发展。在社会保障制度形成和发展过程中，由于不同国家和地区的政治体制、经济发展水平、历史文化传统、社会价值观念乃至治国理念等多种因素的差异性的存在，导致在社会保障的政策理念、制度设计、实施方式及运行管理方面的差异，因而形成了具有不同特色的制度模式，可谓特色纷呈。

新加坡选择了独特的公积金模式。早在1955年，新加坡实施了中央公积金制度。它是政府立法强制个人储蓄，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度，是一种自助性的社会保障模式，因不具有收入再分配功能而受到国际社会的质疑。中央公积金制度成功解决了新加坡国民养老、住房、医疗等社会难题，成为一项行之有效、独具特色的社会保障体系，是发展中国家在不断探索中所形成的迥异于福利国家模式和传统社会保险模式的另一种社会保障模式。

日本是一种亚洲型的福利国家。日本社会保障制度虽然起步较晚，但发展较快，其社会保障制度伴随经济发展而日臻完善，已经建立起了比较完善的多层次的社会保障制度。包括社会保险、社会福祉、公共扶助和医疗公共卫生等四个部分，涉及诸如年金保险、医疗健康保险、护理保险、雇佣失业保险、劳动者灾害保险、儿童福祉、障碍者福祉、母子福祉、老人福祉等40多项制度。这些制度涉及日本国民生活的各个领域，几乎覆盖了所有国民，日本也因此成为亚洲国家中保障制度比较完备、保障水平较高的国家。

印度作为亚洲发展中国家，与中国国情十分相似。在长期探索和发展过程中，逐步形成了独具特色的社会保障制度。主要表现在：从自身国情出发，重视对农民等贫困人口的社会保障；关注对妇女、儿童及残障人士等社会弱势群体的社会保障；实行以全民免费医疗为基础的医疗保障制度，逐年加大对农民和城市贫民群体医疗保障的力度。

香港地区社会保障制度的发展比较特殊。直到20世纪五、六十年代，香港社会保障制度带有浓厚的社会慈善性质，港英政府在社会保障体系构建中基本上处于缺位状态，直到60年代后期才逐步介入。同时由于港英政府奉行“大市场、小政府”的自由放任经济政策，对社会保障始终强调低供给的原则，强调保障的贫困救助性质，因此社会救助制度在香港长期发挥着非常重要的社会保障功能，而以社会保险为核心的社会保障制度安排，在香港发展非常有限。

台湾地区的社会保障制度产生于20世纪50年代，与其他国家和地区有所不同的是，走的是一条反福利国家的道路。最初只侧重于“军、公、教”等特定阶层，而忽略了社会上的弱势群体——残疾人、老人、儿童以及失业人员。因此，高水平福利保障、低水平福利保障与缺乏福利保障的群体现象在台湾并存，福利资源分配不平等与阶层化倾向比较明显。20世纪80年代末以来，台湾进入政治转型期，开始由原来的威权政治转向民主政治。由于政治向民主化的转型和民间力量施加的压力，台湾政府开始实施普遍性福利，如1995年的全民健康保险，台湾的社会福利模式也开始了从选择式到全民式的转型。

此外，上述国家和地区还从各自的历史和现实条件出发，建立了各具特色的社会保障项目类型。例如：新加坡和香港地区旨在改善低收入者住房状况的住房保障制度；日本双层次模式的养老保险制度，即：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，又称基础年金，第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度；日本的含有失业预防和增进劳动者福利功能的雇佣保险制度；印度的全民免费医疗制度和面向农村贫困人口的社会保障措施，以及台湾地区的全民健康保险制度；等等。它们构成了亚洲国家和地区内容丰富的社会保障制度“资料库”。

上述亚洲国家和地区社会保障模式的多元化特征，一方面表明了它们在建设自己的社会保障制度时坚持走自己的路，没有盲从；另一方面也表明了不同的国情条件对社会保障制度的影响及客观制约作用。

2．社会保障制度起步较晚，历史较短，保障标准和水平不高

与欧洲社会保障体系一百多年的历史相比，亚洲国家和地区社会保障制度普遍在二战以

后才逐步建立发展起来，起步较晚，历史较短，总体水平不高。此外，与欧洲发达国家社会保障水平通常伴随着经济发展而同步提高不同，亚洲国家和地区除日本外，社会保障制度发展普遍滞后于经济的发展，社会保障水平的提高速度低于经济增长速度。其中既有历史文化传统原因，也有优先发展经济等方面原因。

二战后，亚洲国家和地区把经济增长作为第一要务，不约而同地选择了经济增长优先的低福利政策取向。它们把社会福利看成是经济增长的负担，认为高福利的政策制度会增加企业的负担和生产成本，削弱国际竞争力，进而影响经济发展。这在新加坡、香港和台湾等新兴工业化国家和地区表现尤为突出。于是出现这样一个现象：这些国家的经济在持续快速增长，人均GDP已接近或达到发达国家的水平，但社会保障水平没有伴随经济增长而同步提高，社会保障支出在政府财政支出总额中的比重大大低于发达国家，社会保障标准和水平不高。

以香港为例。香港政府一直认为，香港的社会保障制度建设应以保障基本生活为主，不盲目追求高福利的目标，以免对经济发展造成沉重负担。因此，从一开始，香港的社会保障体系就保持了一个低水平的保障水准。20世纪70年代，香港社会保障开支仅占其政府财政开支的1.5%。经过80年代的发展，也仅上升到政府财政开支的5%左右。又经过90年代的大发展，才上升到1996―1997年度财政开支的8.4%。而同一时期，世界发达国家和地区的社会保障开支在本国财政开支中所占的比例早已超过30%，如英国为32.5%、美国为31.7%。就连一些中等收入国家的社会保障开支也占到财政开支的20%左右。香港的社会保障水平仅相当于一些低收入国家的标准。^[2]特区政府成立后，香港的这种保障模式也未起根本的变化。有数据显示，2001年，香港社会保障开支占财政开支的比例也不过区区的10.5%。高经济增长与低水准的社会福利形成鲜明反差，并成为香港社会发展的显著特征。

另据亚洲开发银行在2008年5月14日发布的一份对亚洲各国政府社会福利开支的比较研究报告《社会保护指数》显示，亚洲各国用于社会福利的平均开支低于GDP的5％，给予失业人口、老人、穷人和残疾人的财政资助平均水平仅达到联合国规定的35％，社会福利支出严重偏低。

3．重视社会保障立法，立法先行，社会保障制度运行法制化

社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作为保证。社会保障立法是确保社会保障制度按照既定目标实施的前提和基础。综观新加坡、日本、印度、香港和台湾地区社会保障制度的发展历程，它们在社会保障发展的初期都十分重视立法，在严明的法律体系保障下，确保了社会保障措施的顺利实施。

在新加坡，立法先行、制度运行法制化是其中央公积金制度成功实施的重要保证。新加坡政府首先立法，制定了《中央公积金法令》，以此为依据来实施社会保障制度。整个公积金制度在《中央公积金法令》的规范下有条不紊地施行，表现出高度的自觉性和规范性。此外，新加坡住房保障制度的成功之处也在于立法明确、法制健全。在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保住房保障政策和“居者有其屋”计划的贯彻实施。

在日本，从开始推行社会保障伊始就非常重视立法。从1946年到1953年，日本政府围绕国民生存权制定并实施了相关法律，而随后制定的新《国民健康保险法》、《国民年金保险法》则使日本在1961年实现了“国民皆保险”、“国民皆年金”的目标。而在生活福祉领域，日本所依据的是“福祉六法”。^[3]在实施这些法律的过程中，日本政府还根据相关法律的实施情况、时代的变迁对一些法律适时进行修改完善，以适应不断变化的社会经济发展。

秉承英国统治时期遗留下的法律体系和管理体系，早在19世纪中期，印度就开始陆续出台保护工人权益的法案，如1850年的《学徒法案》等。虽然这些早期的法律并没有从真正意义上给工人带来多少保护，但从司法角度来看，印度已经把对工人利益的保护纳入了立法议程。1923年，印度有了第一部社会保障法——《工人赔偿法》，其主要内容是对工人在工作中受到的伤害包括职业病作出赔偿。而关于妇女儿童的保护法律也出现较早，这说明印度在立法上对劳动者以及弱势群体权益的重视。通过一个多世纪的不懈努力，印度已建立了健全有效的社会保障法律体系。

香港是个法治社会，虽然政府没有出台系统的《社会保障法》，但对每个社会保障项目制定了细致、严密的法律法规。各相关机构还根据这些法律法规制订实施细则，使操作过程细化，不易引起歧义与纠纷，实现了有法可依。

从台湾社会福利制度的发展来看，它一开始建立社会福利制度就采用了立法的形式，并且在长期的发展过程中，社会福利制度经过多次改革，几乎都是通过法制化的形式来确立最终方案。社会福利快速发展的时期，也是台湾立法不断增多的时期。如从20世纪90年代开始，台湾进行了一系列有针对性的社会福利立法与修法。除对《老人福利法》、《身心障碍者保护法》、《社会救助法》等进一步修订完善外，还颁布实施了十余部法律，从而逐步建立起覆盖全民并且比较规范的社会福利制度。

4．受儒家思想影响较深，重视家庭在社会保障中的作用

儒家的家庭文化观对亚洲社会保障模式产生了重大而深远的影响。儒家传统文化具有“家国同构”的特点，注重家庭的道德责任以及对国家、社会稳定的积极影响。家庭内家长有教育抚养子女的责任，子女有赡养父母的义务，以家为单位实行家庭成员之间的互助。这种文化深刻影响着亚洲福利制度安排及其政策取向，在国家发展与福利制度的建构中发挥着两面影响：其积极影响是可以进一步发挥家庭内部的保障功能并在一定程度上促进了社会稳定，但它也降低了公众对社会的公共需求程度，制约着福利制度的社会化。正如有学者指出的：“东亚大部分地区已把个人必须具备的减震能力扔给了家庭以及与家庭相关的社区和邻居关系网，而不是扔给公共机构。”^[4]

新加坡、日本、香港和台湾地区社会保障制度的发展都不同程度地受传统儒家文化思想的影响。在新加坡，占主体地位的大多数华人信仰佛教和儒家思想。新加坡的《共同价值观念白皮书》提出“家族为根，社会为本”。家庭是社会良性发展的“根”，有了家庭作为社会的基本单位，社会结构将会更加牢固，国家和社会的团结稳定才有保障。因此，新加坡十分注重发挥家庭的社会功能，要求国民充分履行对家庭和社会应尽的义务，鼓励家庭成员集合资源照顾子女和奉养父母，互助共济。这一理念充分反映在中央公积金制度中。“保健储蓄计划”、“健保双全计划”是会员储蓄以保障个人、配偶、子女以及父母的医疗费用。会员不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，尽到孝道与责任。而“最低存款填补计划”和“家庭保障计划”、“家属保障计划”的推行，强化了家庭保障功能，使家庭成员之间的社会保障利益相联，增强了子女对父母、国民对家庭及社会的责任意识。

日本既是一个发达资本主义国家，同时也是一个深受儒家思想文化影响的亚洲国家。日本国宪法和日本民法都明确规定，直系血统、兄弟姐妹、夫妻之间有相互抚养的义务。这一思想和原则也体现在社会保障制度之中。如日本的年金制度是以家庭为单位而不是以个人为投保计算单位的。此外，在对老人、儿童、障碍者等弱势群体提供生活福利时，日本政府也注意充分发挥家庭的功能和作用，力图这些特殊人群不脱离家庭。这样既可以维系家庭的情感，又可以充分发挥家庭在社会保障中的特殊作用。

受儒家文化思想影响，香港的社会保障制度特别重视扶持家庭，甚至把家庭看作是社会保障的最基本单位。特区政府对家庭保障给予了高度关注，为此，还规定了提供家庭经济资助、住屋、职业、医疗、照顾老人、教育儿童等14项服务内容，并在综合社会保障援助计划中专门设立了家庭津贴项目。政府每年为支持家庭所投入的经费，在社会保障总支出中高达60%左右。长期以来，家庭保障成为香港社会保障的重要基础。

台湾与大陆有着相近的历史文化，相同的民俗民情，受中华传统影响较深。因此，在台湾，社会保障制度明显偏向家庭保障，注重家庭的保障功能，至今还在法律上确认家庭系统是赡养老人的主要来源。

二、对中国的启示与借鉴意义

当前，中国正在进行社会保障制度的建设与改革。亚洲国家和地区社会保障制度发展的经验教训，必将会对中国社会保障制度的改革提供很好的思路和富有价值的借鉴。

1．加强社会保障相关立法，健全社会保障法律体系，是发展和完善社会保障制度的保证

亚洲国家和地区社会保障立法经验启示我们，法律以其公正性和强制性而成为社会保障制度的支撑点，完善的法律法规体系是稳步有序推进社会保障的根本保证。因此，社会保障的立法工作应该先行一步。应当承认，改革开放以来，我国的社会保障立法取得了一定进展。如在20世纪90年代制定了《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》等一些法律规范。近年来，全国人大常委会审议通过了《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。但从总体上看，我国社会保障法制建设还很不成熟。通过全国人大和国务院立法的项目很少，更多的项目还停留在行政命令、部门规章以及地方法规的层次上，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱。当前，我国社会保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律不够健全、监察执法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有关。

因此，随着我国改革开放事业的不断发展以及日益深化的社会保障制度实践，加快社会

保障的立法工作已成为社会保障制度改革进程中一项紧迫而严峻的任务。应改变目前我国社会保障立法比较缓慢的状况，加快立法步伐，抓紧把成熟的经验做法上升为法律，增强社会保障的强制性、权威性和稳定性，确保这一制度沿着法制化的轨道健康有序地发展。当务之急是抓紧制定一部系统的、适应中国国情的社会保障基本法典，涵盖各项社会保障活动的准则，用更高级别、更全面系统的法律来规范整个社会保障体系，让社会保障这个关系民生的重大问题在实施过程中能做到有法可依。^[5]

2．立足国情，建立同经济发展水平相适应的、渐进式的社会保障体系

以国情为基点构建本国的社会保障制度模式已经成为亚洲各国普遍遵循的原则。从新加坡、日本、印度、香港和台湾社会保障发展的规律来看，它们均是依据本国或本地区具体情况来选择社会保障的制度模式和政策架构，受到本国或本地区特定的社会政治条件、经济发展水平以及历史文化传统、社会价值观念的制约。从中我们得到的启示是：中国应在遵循社会保障制度客观规律的基础上，寻求适合自身国情的社会保障发展之路。

社会保障体系的发展是一个渐进过程，其发展必须与国家的经济发展水平、经济实力、

国情特点以及各方面的承受能力相适应。也就是说，在建立社会保障制度过程中，应当根据本国经济发展水平和各方面的承受能力恰当地确定社会保障的标准和水平，社会保障水平应当是适度的。

按照这个规律，中国在设计自己的社会保障制度时，应当理性保持一个与经济增长速度相适应的水平，而不应该简单模仿、盲目追求西方福利国家的模式。中国是一个发展中国家，虽然经过30年的改革开放，国民经济得到了快速持续的增长，但必须清醒地看到，我国目前正处于社会主义初级阶段，经济实力、综合国力都还不够雄厚，同时正处于社会经济转型的关键时期，这样的现实要求必须慎重选择适合自己的社会保障制度模式。因此，社会保障标准不能过高，必须坚持低水平、广覆盖的原则。从低水平起步，保障人民群众的基本需求。此外，还要随着经济发展不断提高社会保障标准和水平，使其与整个社会经济的发展相适应。

总之，中国社会保障制度建设需要在保持理性的条件下，走循序渐进的发展道路。而立足国情与尊重社会保障制度的客观发展规律，将构成中国社会保障制度选择的两大现实影响因素。

3．坚持社会保障的公平正义原则，逐步扩大社会保障的覆盖面，重点向农民、弱势群体倾斜

社会保障天然具有追求公平的特质。从亚洲国家和地区社会保障发展趋势来看，公平、正义、共享将成为它们共同追求的核心价值；逐步扩大社会保障的覆盖面，保证每个公民享有平等的社会保障权，是它们努力追寻的目标。

一直以来，“城乡分治”是我国的基本社会格局，社会保障也存在着显著的城乡二元结构差别：城市社会保障制度在保险的项目、覆盖率以及保障水平等方面均大大高于农村，城市已经建立了相对较为完整的社会保障体系，尽管这一体系还有待于进一步完善和健全。而在农村，受财力所限，广大农民的社会保障一直处于低水平状态，仍然主要依赖传统的家庭保障，城乡社会保障之间差距很大。这种城乡分割的“二元社会保障”格局使社会保障制度的收入再分配功能严重扭曲，形成了市民与农民事实上享有的社会保障权不平等，社会保障的公平性问题突出，社会保障的公平正义性引起社会的广泛关注。

为此，近年来，我国不断扩大社会保障的覆盖面，加大对农民以及农民工的社会保障。目前中国已经在医疗保障方面做出了有益的努力和尝试，即通过建立新型农村合作医疗的方式将农民纳入医疗保障的范围。而在其它如社会养老等方面，中国也在进行有益的尝试。这些尝试就是试图打破城乡二元结构和地区经济发展不平衡的差别，实现社会保障的公平、正义、共享。今后，在社会保障制度的改革与完善过程中，应将重点放在农村社会保障体系的建立上，公共资源投入应当优先考虑农民的社会保障需求。此外，还要注意通过社会保障和社会福利，给最需要的人包括残疾人、老人、妇女儿童等社会弱势群体提供基本的生存和生活条件，社会保障和社会福利应该向弱势群体倾斜。

4．坚持政府主导与责任分担的原则，在国家、企业、社会与个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制，开辟多元化的社会保障资金渠道

社会保障中政府责任的合理界定是社会保障制度健康、可持续发展的前提和基础。社会保障改革的实质和核心就是社会保障责任在各方责任主体之间的划分。应当承认，政府在社会保障中担负着不可推卸的责任，但如果在制度设计时不重视让企业、社会、个人承担相应的义务或责任，即使是经济发达国家的社会保障制度也会走向崩溃。西方国家依赖赤字财政、高税收等构建的政府全包式社会保障制度虽发挥过积极作用，但政府财政不堪重负，无法步入良性循环。有效的社会保障制度不仅是实现公平正义的制度，同时也是一种可持续发展的、有生命力的制度。

综观新加坡、日本、印度、香港和台湾地区社会保障制度的发展，政府主导与责任分担是其始终坚持的原则。新加坡政府主张“人民的事由人民自己掏钱”，从保障资金的来源上强调个人对自己的福利保障要承担足够的责任。因此，新加坡社会保障制度的一个突出特点是国民的自保性，强调个人责任，建立分担机制。从发挥政府、个人和社会三者的积极性出发，政府有所为有所不为，积极介入，但不包办代替，在以政府责任为主的传统社会保障中强调更多的个人责任。日本政府在其社会保障制度发展过程中发挥了积极的主导作用，同时日本企业和个人也承担了各自的责任。以日本社会保险为例，它既强调政府的社会责任，又突出企业的社会责任和个人的自我保障责任。如日本政府负担每年1/3的年金支付额，免除生活困难者的保险费缴付等，而劳资双方共同负担保险费用。印度在推行社会保障制度过程中，政府发挥了十分重要的作用，所需资金主要由政府提供，但同时也注意拓宽渠道，积极吸纳各种社会资金用于发展社会保障。如印度除了推行强制性社会保险外，保险公司、信托公司等在医疗保险、失业保险领域非常活跃。香港社会保障制度的一个最大特点，也是优点是充分发挥民间组织的作用，官民合作办福利。在香港，社会保障工作不仅是政府的职责，而且也日益引起社会各界的重视和参与。由非政府机构承包的福利服务涵盖全港社会福利服务的近九成。目前台湾的社会福利供给部门正朝着多元化的方向发展，虽然政府供给仍然处于主要地位，但长期以来社会资源的整合和利用也在台湾社会福利发展中起着十分重要的作用。

借鉴上述经验，中国应当明确政府、企业、社会及个人在社会保障体系中各自承担的责任包括财政责任，开辟多元化的社会保障资金渠道。首先应强调政府责任。要加大政府对社会保障的资金投入，提高社会保障支出的比重。其次要强调个人责任。按照权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则，建立参保缴费与社会保障待遇挂钩的激励约束机制，鼓励个人参保缴费。三是充分调动社会资源，发挥民间组织和企业在社会保障中的作用，大大调动民间力量、广大社会成员的投入和积极参与。大力支持民间社会性筹资，建立社会保障捐赠基金等等。这样不仅可以补充社会保障公共资源的不足，扩张社会保障制度的福利性，而且能够增强公共道德与互助意识。

总之，中国社会保障制度建设应坚持政府主导与责任分担的原则，在国家、企业、社会与个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制。改变目前主要依靠国家基本保险、保障形式单一的局面，建立多形式的社会保障模式。推进企业年金和补充医疗保险，积极发展商业保险和民间救助，建立包括国家基本社会保险制度、企业补充社会保险制度和个人储蓄社会保险制度的多形式的社会保障体系。惟有如此，才能建设一个可持续发展的、有生命力的社会保障制度。